IV SA/Po 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze Spółdzielni Mieszkaniowej W. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej W. w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowo - handlowego, planowanej do realizacji na działce nr [...], arkusz mapy nr [...], obręb W., położonej przy ul. M. w P.. Od powyższej decyzji odwołał się M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą .s.c. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ I instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że objęta wnioskiem działka, zlokalizowana jest po zachodniej stronie ul. M.. Ma nieregularny, zbliżony do trapezu kształt. Jej frontowa szerokość wynosi około 50m, zaś głębokość ma około 53m. Powierzchnia działki wynosi około 2150m2. Obecnie jest tu zlokalizowany parking. Według ewidencji gruntów i budynków działka oznaczone symbolem Ti, co oznacza na tereny komunikacyjne. Na takiej działce Inwestor zamierza usytuować budynek o funkcji mieszkalno - usługowo - handlowej oraz garażem w kondygnacji podziemnej. Ma on zostać usytuowany w odległości około 8m od frontowej granicy nieruchomości (od ul. M.). Jego frontowa szerokość ma wynosić około 32m, zaś głębokość około 42m. Ma mieć niecałe 44m wysokości i 11 kondygnacji nadziemnych oraz do 2 kondygnacji podziemnych. Przykryty będzie dachem płaskim. Powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku ma wynieść około 1075m2, co stanowi około 50% powierzchni działki. W niniejszym postępowaniu, obszar analizowany wyznaczono w promieniu 150m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu inwestycji (3 x 50m). Jest minimalną wymaganą przepisami, lecz wystarczającą do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanej inwestycji. Za front została uznana część nieruchomości od strony ul. M., od której zaplanowano wjazd na teren inwestycji. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy część ich zabudowy znajduje się w jego granicach uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji, średniej wielkości powierzchni zabudowy, wysokości, średniej szerokości elewacji frontowych budynków oraz cech zagospodarowania terenu z obszaru analizowanego. Organ I instancji wskazał w treści uzasadnienia, iż wyniki analizy urbanistycznej wskazują że z punktu widzenia prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego istniejący sposób zagospodarowania obszaru analizowanego nie stanowi przesłanek do ustalania parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 ze zmianami, zwanej dalej: "ustawą") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Po przytoczeniu treści przepisów prawa organ odwoławczy podniósł, iż powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku ma wynieść około 1075m , co stanowi około 50% powierzchni działki. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 36% i zawiera się w granicach od 12% do 70%. Mając na uwadze powyższe organ 1 instancji stwierdził, iż planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i przekracza średni z obszaru analizowanego o 14%. Samorządowe Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik zabudowy przy ul. G. [...]wynosi 69%, przy ul. G.wynosi 52%, przy ul. G.wynosi 52%, przy ul. G.wynosi 80%, przy ul. G.wynosi 64%o, przy ul. G.wynosi 52%o, przy ul. G. wynosi 70%, przy ul. M.dz. nr [...] wynosi 52 %, przy ul. G.wynosi 61%. Tym samym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki aniżeli średnia powierzchnia na obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie rozważył w ogóle kwestii dotyczącej zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Inwestycja ma mieć niecałe 44m wysokości i 11 kondygnacji nadziemnych oraz do 2 kondygnacji podziemnych. Samo stwierdzenie, że "planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. M., nawiązuje wysokością do najwyższych budynków biurowych znajdujących się przy ul. G." jest niewystarczające dla uznania, iż parametry planowanej inwestycji nie spełniają warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w obszarze przyjętym do analizy znajduje się zabudowa o różnej wysokości budynków, m.in. przy ul. G.ok. 46,0m, przy ul. G.ok. 46,0m. Kolegium za całkowicie niezrozumiałe uznało także stwierdzenie organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z treścią § 6 pkt 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże, zgodnie z treścią § 6 pkt 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Skoro zatem -jak to wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej - szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku (32m) zawarta jest w przedziale od 6m (m.in. ul. G.) do 140m (os. N.) to organ I instancji winien w sprawie zastosować § 5 ust. 2 rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej a art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa W. w P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię pojęcia "kontynuacji funkcji", 2. art. 138 § 2 Kpa przez błędne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą zostać ustalone warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, iż organ I instancji prawidłowo ocenił, iż planowana inwestycja godzić będzie istniejący ład przestrzenny. Zdaniem strony skarżącej Prezydent Miasta prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną i w sposób wyczerpujący (przy określonej treści wniosku i danych dostarczonych przez wnioskodawcę) zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. W ocenie Skarżącej najistotniejszą w sprawie jest okoliczność, iż planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącej na analizowanym obszarze funkcji, co w tym konkretnym przypadku należy również łączyć z innymi parametrami. Organ I instancji jasno i precyzyjnie wytłumaczył, iż na analizowanym obszarze nie występuje ani jeden obiekt, który byłby w tym zakresie zbliżony do projektowanego zamierzenia budowlanego. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w analizowanym obszarze nie występują w zakresie zabudowy mieszkaniowej budynki z porównywalną liczbą kondygnacji, porównywalnym frontem, czy jakimikolwiek innymi parametrami. W tym aspekcie byłby to jedyny tzw. "punktowiec" pośród istniejącej w tej lokalizacji zabudowy jednorodzinnej i niskiej zabudowy wielorodzinnej, co już powinno przesądzać o sprzeczności projektu z istniejącą zabudową. Skarżąca wskazała ponadto, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr ew. [...], która obecnie jest własnością miasta i pełni funkcję parkingu [...]. Znajduje się na niej 88 miejsc postojowych. Jest to jeden z dwóch parkingów, drugi zlokalizowany przy zbiegu ulic S. i M. mieści 114 miejsc postojowych. Razem daje to 202 miejsca postojowe, przy wymaganych 235. Praktycznie oba parkingi są codziennie pełne, a klienci urzędów dla których zabrakło miejsca zmuszeni są parkować na miejscach postojowych obiektów handlowych [...] lub wzdłuż sąsiadujących ulic, utrudniając życie mieszkańcom. Skarżąca podkreśliła, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w zaproponowanym we wniosku o warunki zabudowy zakresie i formie znacznie pogorszy warunki życia mieszkańców sąsiednich budynków mieszkalnych oraz utrudni funkcjonowanie okolicznych biur i lokali handlowych, a co za tym idzie obniży wartość tych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania M. S. w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż skarżąca zdaje się nie zauważać, iż już organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy przyznał, że "... na południe od terenu inwestycji, gdzie zlokalizowane są wielolokalowe budynki mieszkalne wielorodzinne, funkcja usługowa i handlowa towarzyszy części mieszkalnej znajdując się w parterze, wyższe kondygnacje przeznaczone są pod lokale mieszkalne". Należy zauważyć, iż we wniosku inwestora wskazano, że planowana inwestycja obejmuje budynek o funkcji mieszkalno-usługowo-handlowej, z wniosku nie wynika, że planowana inwestycja nie miałaby funkcji usługowej i handlowej na parterze, a na wyższych kondygnacjach funkcji mieszkalnej, tak jak ma to miejsce w sąsiedztwie. Wręcz przeciwnie zamierzeniem inwestora jest budynek, którego sposób użytkowania w parterze będzie usługowo-handlowy, natomiast na wyższych kondygnacjach mieszkalny, co jest powszechnie stosowaną praktyką. W świetle powyższego błędnym jest przyjęcie przez organ I instancji, iż planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji. Uczestnik wskazał, iż nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. W zakresie zarzutów dotyczących miejsc parkingowych przede wszystkim należy podkreślić, iż zgodnie z dominującą linią orzeczniczą nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Odnosząc się do zarzutu, iż zrealizowanie inwestycji pogorszy warunki życia mieszkańców sąsiednich budynków mieszkalnych oraz utrudni funkcjonowanie okolicznych biur i lokali handlowych uczestnik zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzajaco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii kontynuacji funkcji zabudowy. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. np. wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2014 roku, II OSK 2106/12; z dnia 17 stycznia 2014 roku, II OSK 1944/12; z dnia 6 czerwca 2013 roku, II OSK 305/12 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 roku, II SA/Po 1348/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2013 roku, II SA/Bd 207/13). Z ustaleń analizy urbanistycznej, które w zakresie określenia rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie są kwestionowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak również zabudowa usługowa oraz zabudowa usługowo-handlowo-biurowa. Na tej podstawie organ I instancji uznał, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy łączącej funkcję mieszkaniową z usługowo-handlową. W ocenie Sądu, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, ze wskazanych powodów nie może być skutecznie kwestionowana możliwość realizacji – co do zasady – planowanego zamierzenia budowlanego na terenie wskazanym przez inwestora. Zdaniem składu orzekającego planowana mieszana zabudowa mieszkaniowo-usługowa-handlowa nie pozostaje w sprzeczności z występującym zróżnicowanym charakterem zabudowy w obszarze analizowanym. W szczególności należy mieć na uwadze, iż w obszarze analizowanym, na co zwrócił uwagę sam organ I instancji, występują wielolokalowe budynki mieszkalne wielorodzinne gdzie funkcja usługowa i handlowa towarzyszy części mieszkalnej. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego – a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 504). Z powyższych względów zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Sąd podziela ponadto stanowisko organu odwoławczego o nierozważeniu przez organ I instancji możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do uznania, iż planowana inwestycja przekracza średni wskaźnik zabudowy zapominając, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Rozpoznając niniejszą sprawę organ nie uwzględnił m.in. faktu, iż najbliższa zabudowa tj, działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane w stopniu większym niż wskazuje na to średni wskaźnik zabudowy. Wskazać należy, iż z analizy urbanistycznej, a w szczególności z załącznika graficznego wynika, że działka nr [...] (budynek przy ul. G.), granicząca bezpośrednio z przedmiotową działką zabudowana jest w 70%. Zabudowa działek [...] (budynek przy ul. G.) wynosi 45 %. Zatem wskaźnik powierzchni działek bezpośrednio znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji jest wyższy niż ustalony w niniejszej sprawie średni wskaźnik zabudowy. Z powyższych względów organ I instancji, na co zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powinien rozważyć możliwość wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Za zasadne organ uznał również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące kwestii szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Z analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to 14 m. W niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, iż w obszarze analizowanym występuje duża rozpiętość szerokości elewacji frontowych – od 6 do aż 140 m, a więc organ miał podstawy do rozważenia kwestii wyznaczenia tego parametru na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, w szczególności gdy szerokość elewacji frontowych budynków graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji wynosi 40 m (budynek ul. M.oraz budynek przy ul. G.), 34 m (budynek przy ul. G.) czy też 43 m (budynek na działce [...] os. N.). Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego dotyczącego określenia wysokości budynku. W tym zakresie organ I instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na planowana wysokość budynku wynoszącą ponad 43 m, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy modelowo jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z analizy urbanistycznej wysokość budynków na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej wynosi 21 m (budynek na działce [...] os. N.) i ok. 7,5 m (budynek ul. M.) czy też 12 m (budynek przy ul. G.). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie niewątpliwie wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok z tych względów organ mógł określić wysokość na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wynosi 14 m. Zatem wysokość planowanej inwestycji znaczenie przekracza powyższy wskaźnik. Od tej reguły § 7 ust. 4 tego rozporządzenia przewiduje wyjątek, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Co prawda w obszarze występują budynki o wysokości 46 m, to jednakże w obszarze analizowanym dominuje zabudowa niższa. W szczególności należy mieć na uwadze, iż w razie dopuszczenia zabudowy działki budynkiem o wysokości ponad 43 m spowodowałoby, że byłby on znacznie wyższy niż budynki sąsiednie. W ocenie Sądu ewentualne zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwalałoby na ustalenie wysokości budynku na 21 m tj. do wysokości najwyższego budynku sąsiedniego. Wobec powyższego zgodzić należy się z organem I instancji, iż planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków, a co za tym idzie nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Z powyższych względów organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa i § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).