IV SA/Po 801/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w I. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miejska w S. w dniu [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm.- dalej upzp) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w S. w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], [...] w tym osiedli : [...], [...], [...] i [...]. W wyniku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała została uznana za zgodną z prawem i w dniu [...] grudnia 2009r. opublikowana pod pozycją [...] w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Województwa Wielkopolskiego. Wnioskiem z dnia [...] października 2009r. [...] spółka z o.o. z I. wystąpiło o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingami i przebudową istniejących wjazdów na terenie działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], położonych w S. przy ul.[...]. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2010r. postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone, albowiem wnioskowane działki leżą na terenie objętym ustaleniami wskazanego w powyższej uchwale miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowy teren został w planie przeznaczony pod tereny parkingów (symbol 7KP) z możliwością wprowadzenia zieleni komponowanej. Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. [...] spółka z o.o. z I. wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2009r. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2010r. organ stwierdził, iż brak podstaw do usunięcia naruszenia prawa, bowiem żaden interes prawny nie został naruszony. Nadto organ wskazał, iż jedyną możliwością dokonania zmian w uchwale jest sporządzenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art.27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717) może nastąpić jedynie w takim trybie w jakim uchwalane są miejscowe plany. Organ wyjaśnił także, że w styczniu 2002r. na mocy ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., a działki określone były jako [...] – tereny urządzeń komunikacji samochodowej. Plan ten przestał obowiązywać w dniu [...]r. Natomiast w dniu [...] czerwca.2002r.uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek o nr [...], [...], [...] (pow. [...] ha). Uchwała ta określała przyszły sposób zagospodarowania terenu z przeznaczeniem pod pawilon handlowy z parkingiem ogólnodostępnym. W toku prowadzonej procedury planistycznej projekt planu przedstawiono do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w S. podczas [...] sesji, która odbyła się [...]września 2004r. W związku z brakiem uzyskania poparcia Rady (w proporcji – za :[...], przeciw:[...], wstrzymało się :[...]) powyższy plan nie został zatwierdzony i jego ustalenia nie stały się obowiązujące. W dniu [...] września 2007r. podjęta została przez Radę Miejską w S. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w S. w rejonie ulic [...], [...], [...], [...] oraz [...], w tym osiedli :[...], [...], [...] i [...], a więc również przedmiotowe działki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2009r. (opublikowany w Dz.U.Woj.Wielkopolskiego Nr [...], poz.[...] z dnia [...] grudnia 2009r.0, wszedł w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą uchwałę z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] złożyło [...] spółka z o.o. w I.. Zaskarżyło powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie : art.1 ust.2 pkt 1, 6 i 7 oraz art.3 ust.1 w zw. z art.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz.717 z późn.zm.), a także art.64 ust.3 i art.31 ust.3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustalenie przeznaczenia działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], położonych w S. przy ul.[...] z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności skarżącego, a także przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Gminie S. i naruszenie interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu obszernej skargi, Skarżący między innymi podniósł, że przeznaczenie przedmiotowego terenu w planie pod tereny parkingów z możliwością wprowadzenia zieleni komponowanej stoi w wyraźnej sprzeczności z wcześniejszą uchwałą z dnia [...] czerwca 2002r., która to uchwała stała się dla skarżącego podstawą podjęcia działań inwestycyjnych jak : dokonania działań rozpoznawczych i zlecenia oceny przyszłych działań handlowych, zakupienie od Spółdzielni Mieszkaniowej w S. terenu obejmującego przedmiotowe działki, dokonanie opracowania planistycznego, zlecenie prac projektowych pawilonu handlowego. Nadto skarżący podkreślił, iż przez cały czas podtrzymywał chęć współpracy z organami gminy, podkreślał swoją otwartość na ewentualne sugestie odnośnie zmian w ustaleniach planistycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. Skarżąca, wzywając bezskutecznie dnia [...] czerwca 2010r. do usunięcia naruszenia prawa, wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 usg, uzyskała dnia [...] sierpnia 2010 r. odpowiedź o odmowie uwzględnienia wezwania i dnia [...] września 2010 r. wniosła skargę w przewidzianym ustawowo terminie (art. 53 § 2 ppsa;). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, narusza interes prawny Skarżącej bowiem swym obszarem obejmuje teren, na którym znajdują się działki będące własnością Skarżącej spółki i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z rzeczy (wyrok NSA z 3.9.2004 r.- OSK 476/04- ONSAiWSA 1/05/2, akceptowany przez W. Kisiela w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W. Pr. LexisNexis 07 s. 715 uw. 4; postanowienie NSA z 24.2.2009 r.- II OSK 181/09). Spełnione zatem zostały przesłanki dopuszczalności skargi. Rada Miejska S.a w dniu [...] sierpnia 2009r., działając w ramach ustawowego upoważnienia, podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w S. w rejonie ul [...], [...], [...], [...] oraz [...], w tym osiedli :[...], [...], [...] i [...]. Obszar tego planu pokrywał się z obszarem wyznaczonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu i w całości mieścił się w granicach planu. Nie doszło do żadnego przekroczenia granic obszaru planu miejscowego wskazanego w uchwale z dnia [...] września 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu. Do Sądu rozpoznającego sprawę należy zatem ocena, pod względem zgodności z prawem, wszystkich czynności podjętych przez organy administracji w toku procesu planistycznego, zwłaszcza w zakresie ewentualnych naruszeń zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego dla wyznaczonego w uchwale obszaru. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie zakreślają dwa etapy procedury planistycznej i związane z tym obowiązki przeprowadzenia wskazanych w ustawie czynności (art. 17 pkt 1-14). Stosując się w szczególności do wymogów art. 17 pkt 1 upzp Burmistrz, jako organ właściwy, po przyjęciu przez Radę uchwały z dnia [...] września 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego tereny położone w S., ogłosił w prasie i publicznie obwieścił o podjęciu powyższej uchwały. Wskazał na formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, a następnie w myśl art. 17 pkt 3 upzp, Burmistrz Miasta rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia wniosków zgłoszonych do planu dla obszaru obejmującego tereny położone w S.. Organ dochował zasad i trybu procesu planistycznego na tym etapie uchwalania planu, a także zapewnił udział w postępowaniu zainteresowanym osobom trzecim poprzez umożliwienie im złożenia wniosków do planu i ich rozpatrzenie. Należy wskazać, iż w dniach od [...].11.2007r. do [...]0.11.2007r. zbierane były wnioski do sporządzonego planu zagospodarowania, o czym informowano poprzez ogłoszenie (w Tygodniku S.kim, Głosie Wielkopolskim) i obwieszczenie. Do organu nie wpłynęły żadne wnioski do miejscowego planu dotyczące przedmiotowych działek. Ponadto projekt był wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie i dwukrotnie wyznaczony został termin składania ewentualnych uwag do projektu – w okresach [...].01.2009 – [...].02.2009 i [...].05.2009 – [...].06.2009 (informacje o wyłożeniu do publicznego wglądu były każdorazowo zamieszczane zarówno w miejscowej prasie, jak i na stronie internetowej Gminy S.). Skarżąca spółka nie złożyła uwag do projektu planu. Nadto należy zaznaczyć, iż w dniu [...].06.2009r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą, jednak z uwagi na niekompletność wniosku i brak jego uzupełnienia po wezwaniu w wyznaczonym terminie, sprawę pozostawiono bez rozpoznania o czym skarżący został powiadomiony. Ponownie w dniu [...].10.2009r. skarżący złożył jeszcze raz wniosek. Postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy zostało wszczęte (w zawiadomieniu o wszczęciu poinformowano inwestora o podjęciu przez Radę Miejską Uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a także odbyła się wizja w terenie. Jednakże w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. postępowanie zostało umorzone. Zgodnie z art. 17 pkt 10 upzp, Burmistrz dokonał ogłoszenia i obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu i o możliwości zgłaszania uwag do planu dla tego terenu. Właściwy organ, zgodnie z ustawowymi zasadami i trybem sporządzania planu miejscowego, przeprowadził obowiązkowe czynności wymagane w toku etapów postępowania planistycznego. Nie zostało przekroczone władztwo gminy w zakresie planowania. Należy także wskazać, że burmistrz w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania prawa własności i determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystania nieruchomości. W takich przypadkach ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętym planem następuje na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zapewnianie możliwości brania udziału w postępowaniu planistycznym (możliwość złożenia wniosków i uwag oraz brania udziału w dyskusji publicznej). Także wymaga wskazania, że miejscowy plan będący przedmiotem zaskarżenia obejmuje teren miasta S.a o powierzchni ok[...]. ha, podczas gdy powierzchnia terenu, którego właścicielem jest skarżąca spółka to obszar [...] ha. Ponadto Wojewoda Wielkopolski nie zakwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym przeprowadzenia procesu planistycznego i uznał uchwałę z dnia [...] sierpnia 2009r. za zgodną z prawem, publikując ja w dniu [...] grudnia 2009r. pod pozycją [...] w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Województwa Wielkopolskiego. Oceniając zarzuty skargi in meriti trzeba przypomnieć, że o powodzeniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza wykazanie naruszenia przez gminę konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm.). Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy ( art. 7 ust. 1 pkt 1 usg w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 4 upzp). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Sąd stwierdza, że przed podjęciem zaskarżonej Uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych upzp, a plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia. Interes prawny Skarżącej spółki opiera się na normie prawa materialnego, wywiedzionej z art. 140 kc w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3, i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 140 kc poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności Skarżącej (S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz do kc. Własność i inne prawa rzeczowe" W. Pr. LexisNexis 2009 s. 30 uw. 1) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 i art. 3 ust.1, art.4 i art.6 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 140 kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do istoty prawa własności Sąd Najwyższy zaliczył uprawnienia do korzystania z rzeczy i do rozporządzania nią (orzeczenie SN z 16.7.1980 r.- III CZP 45/80- OSPiKA 7-8/81/131, akceptowane przez S. Rudnickiego i G. Rudnickiego- op. cit. s. 34-35 uw. 3). W niniejszej sprawie Rada Miejska nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, ograniczając sposób korzystania przez Skarżącą spółkę z owych nieruchomości, bowiem skarżąca ma możliwość wykorzystania działek na działalność handlową (miejsce na podziemie usługowe). Ponadto Skarżąca spółka dopiero deklaruje zamiar prowadzenia działalności handlowo - usługowej. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem ( wyrok NSA z 10.01.2008 r. – II OSK 1335/07). W niniejszej sprawie zatem do nowego ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności doszło bez przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku procesu planistycznego właściwe organy podejmowały wymagane przez ustawę czynności i nie naruszyły zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, (tym bardziej że od połowy lat 90-tych istnieje ciągłość planistyczna w gminie S.), co przesądziło o braku podstaw do uznania uchwały Rady Miejskiej S.a z [...] sierpnia 2009r. za nieważną (art. 28 ust. 1 upzp). Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.