IV SA/Po 803/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Ogólnopolskiej Karty Dużej Rodziny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającą przyznania Ogólnopolskiej karty Dużej Rodziny. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. E. S. wniosła o przyznanie Karty Dużej Rodziny na rzecz swoich dzieci. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezydent Miasta P. odmówił przyznania Karty Dużej Rodziny, wyjaśniając że karta ta została już przyznana rodzinie Skarżącej i wydana ojcu dzieci. Podkreślono, że karta dla samej Skarżącej oczekuje na odbiór. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wniosła E. S. podnosząc, że karty odebrał ojciec dzieci, który wówczas był jej mężem. Jednak małżonkowie rozwiedli się, a mąż pomimo że nie ma kontaktu z dziećmi nie chce zwrócić Karty Dużej Rodziny, w związku z czym rodzina nie może korzystać z przysługujących jej ulg. Skarżąca podniosła, że nie rozumie "dlaczego nie ma możliwości wydania duplikatów tych kart". Po rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że karty zostały już przyznane dzieciom Skarżącej, a w konsekwencji nie może nastąpić to powtórnie. Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium wskazało, że brak jest podstawy prawnej do przyznania duplikatu karty, a przepisy w razie zbiegu prawa do takiej karty przewidują wydanie tylko jednej karty. Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła E. S. domagając się uchylenia jej oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), gdyż nienależycie wyjaśniły sprawę. Naruszenie przepisów postępowania spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 4 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. z 2017, poz. 1832 – dalej jako : ustawa o KDR). Poza sporem pozostaje, że E. S. jest matką samotnie wychowującą troje dzieci. Kwestią bezsporną pozostaje, że na wniosek ojca dzieci Skarżącej 2016 r. zostały przyznane i wydane mu Karty Dużej Rodziny dla: W. S., M. S. i H. S.. Nie budzi wątpliwości stron ani Sądu, że w dniu [...] grudnia 2017 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie Kart Dużej Rodziny jej synom: W., M. i H. - wskazując, że ojciec dzieci opuścił rodzinę, zabierając przyznane synom Karty Dużej Rodziny i nie chce zwrócić tych kart dzieciom, które w efekcie nie mogą korzystać z wynikających z faktu posiadania Karty Dużej Rodziny uprawnień. Kwestią bezsporną pozostaje również, że w tych okolicznościach Skarżącej odmówiono przyznania kart na rzecz: W. S., M. S. i H. S.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy stwierdził również, że w sprawie nie ziściła się żadna z ustawowych przesłanek wydania duplikatu Karty Dużej Rodziny. Istota sporu sprowadza się do zasadności orzeczenia o odmowie przyznania Kart Dużej Rodziny na rzecz: W. S., M. S. i H. S.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organy w istocie nie podjęły żadnych czynności celem wyjaśnienia jakie jest rzeczywiste żądanie wniosku Skarżącej, złożonego [...] grudnia 2017 r. Bezspornie na urzędowym formularzu Skarżąca wskazała, że wnosi o – wydanie - Kart na rzecz swoich dzieci. Nie ulega jednak wątpliwości, że E. S. wniosek swój uzasadniła, precyzując, że Karty Dużej Rodziny dla wskazanych we wniosku: W. S., M. S. i H. S. zostały już wyrobione przez jej byłego męża, który kart tych swoim dzieciom nie chce zwrócić. Pomimo, to Prezydent Miasta P. nie zwrócił się do Skarżącej o doprecyzowanie czy intencją złożonego przez nią wniosku jest – przyznanie – Kart Dużej Rodziny (co jak wskazała we wniosku już nastąpiło), czy też - wydanie duplikatów - tych dokumentów. Organ I instancji zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistych intencji złożonego wniosku i orzekł o odmowie przyznania Kart Dużej Rodziny na rzecz dzieci Skarżącej, wskazując, że karty takie zostały już przyznane. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca zwróciła się z zapytaniem "dlaczego nie ma możliwości wydania duplikatów tych kart". Jednak pomimo treści odwołania, istoty żądania wniosku Skarżącej złożonego [...] grudnia 2017 r. nie wyjaśnił również organ II instancji. Co, więcej, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, Kolegium wskazało ze nawet gdyby wniosek E. S. potraktować jako wniosek o duplikat, to i tak nie ziściły się przesłanki art. 12 ust. 2 ustawy o KDR, na podstawie którego w przypadku gdy Karta zostanie zgubiona, skradziona lub w inny sposób utracona, wójt wydaje duplikat Karty. Z dokonaną przez Kolegium wykładnią wskazanego przepisu nie sposób, w ocenie Sądu, się zgodzić. Nie może być wątpliwości, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, każdorazowo poddany on musi zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy Kolegium dokonało wykładni językowej, która doprowadziła ten organ do konstatacji, że w badanej sprawie nie doszło do zagubienia, kradzieży, ani utraty Kart przyznanych synom Skarżącej. Dokonując wykładni przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o KDR, nawet przy użyciu samych tylko dyrektyw językowych, należało przede wszystkim uwzględnić, że w sprawie chodzić może o utratę Kart – wyłącznie w rozumieniu – ustawy o KDR. Jednak Kolegium odstąpiło od przeprowadzenia wykładni przepisów ustawy o KDR z uwzględnieniem dyrektyw celowościowych. Tymczasem, należy zauważyć, że ustawodawca zadecydował o powołaniu ustawy o Karcie Dużej Rodziny w konkretnym celu. Celem tym jest m.in. zwiększenie szans rozwojowych i życiowych dzieci i młodzieży z rodzin wielodzietnych. KDR jest dokumentem identyfikującym członka rodziny wielodzietnej, poświadczającym jego uprawnienie polegające w szczególności na przyznaniu korzystniejszego od ogólnie obowiązującego dostępu do towarów, usług lub innych form działalności, ustalonych w trybie określonym w ustawie lub na podstawie innych przepisów (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Karcie Dużej Rodziny, Projekt Sejmuj RP VII Kadencji, druk nr 2923, www.sejm.gov.pl). Podkreślić należy, że w okolicznościach badanej sprawy samo istnienie prawa dzieci Skarżącej do posiadania KDR nie jest kwestionowane przez żadną ze stron i nie budzi ono wątpliwości Sądu. Nie ulega zatem wątpliwości, że synowie Skarżącej powinni móc korzystać z uprawnień jakie daje fakt przyznania Karty Dużej Rodziny. Synowie Skarżącej z uprawnień tych jednak nie korzystają ponieważ karty te - niezależnie od ich woli - nie znajdują się w posiadaniu ani uprawnionych, ani ich matki, a dysponujący tymi kartami ojciec dzieci, od czasu rozwodu rodziców odmawia ich wydania, pozbawiając w ten sposób swoje własne dzieci możliwości korzystania z ustawowych uprawnień. Trudno zatem zgodzić się z Kolegium, co do tego, że w – konkretnych okolicznościach badanej sprawy – nie doszło do utraty Kart w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o KDR. Z przyczyn niezależnych od nich samych, jak również z przyczyn niezależnych od woli matki z którą dzieci zamieszkują, pomimo przysługującego tym dzieciom prawa, nie mogą one korzystać z przysługujących im z woli ustawodawcy uprawnień. Skarżąca wyraźnie wskazała, że prosiła byłego męża o zwrot Kart dzieci, jednak były mąż nie chce tych dokumentów oddać ani Skarżącej, ani udostępnić samym dzieciom. Mając na uwadze cel ustawy o KDR, należy przyjąć, że "utratą (karty) w inny sposób", o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o KDR, jest inna niż zgubienie albo kradzież, sytuacja gdy podmiot któremu przyznano Kartę Dużej Rodziny wbrew swojej woli, w trwały sposób został pozbawiony możliwości korzystania z tej karty, w konsekwencji czego nie może korzystać z przysługujących mu uprawnień wynikających z faktu przyznania Karty Dużej Rodziny. Taka sytuacja niewątpliwe ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że instytucje podległe właściwym ministrom, jak i podmioty, które na podstawie stosownej umowy przyznają uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych, są uprawnione do weryfikacji ich tożsamości (art. 26 w zw. a art. 24 i art. 23 ustawy o KDR). Nadmierny formalizm nie może zatem prowadzić do sytuacji sprzecznej z celem ustawy, kiedy dzieci uprawnione do korzystania z uprawnień przyznanych KDR, nie mogą z nich korzystać wyłącznie z uwagi na złą wolę dysponenta tych dokumentów. Rozpoznające niniejszą sprawę organy nie wyjaśniły rzeczywistych intencji Skarżącej, a priori przyjmując, że w sprawie nie nastąpiła utrata Karty Dużej Rodziny. To założenie spowodowało, że organy uznały, że są zwolnione z obowiązku wyjaśnienia okoliczności badanej sprawy. Tymczasem, w ten sposób naruszono przepisy postępowania, na skutek czego doszło również do naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o KDR. Poza wskazanymi na wstępie uchybieniami Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. 4NSM511 należy wyjaśnić, że Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów, przede wszystkim przez wzgląd na jego zbędność, a także wobec stwierdzenia braku przesłanki "istotnych wątpliwości", których wyjaśnienie byłoby niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (art. 106 § 3 ppsa). Ponadto zauważyć należy, że co do zasady, sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129). Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ja poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Po zwrocie akt organ będzie zobowiązany załatwić wniosek Skarżącej zgodnie ze wskazaniami i oceną prawą zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.