IV SA/Po 822/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Złotowie na uchwałę Rady Miejskiej w Łobżenicy z dnia 30 czerwca 2011 r. nr X/54/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana Rada Miejska w Łobżenicy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 6 i art. 14 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej ustawa) podjęła w dniu 30 czerwca 2011r. uchwałę nr X/54/2011 w sprawie opłat za świadczenia Przedszkola Publicznego w Łobżenicy (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 223, poz. 3550 – dalej jako: Uchwała). Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Złotowie, żądając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżący wskazał, że zawarcie w § 9 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r., a więc z mocą wsteczną, stanowi rażące naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17 poz. 95 ze zm. – dalej jako: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Przedmiotowa uchwała została bowiem ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 sierpnia 2011 roku nr 226 pod pozycją 3622. Z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określa termin dłuższy. Jednocześnie, jak podkreślono, zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o ogłaszaniu o ogłaszaniu aktów normatywnych, w uzasadnionych wypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w okresie krótszym niż 14 dni, gdy wymaga tego ważny interes państwa i nie sprzeciwiają się temu zasady państwa demokratycznego. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej ma bardzo wyjątkowy charakter i wiąże się zazwyczaj z wejściem w życie regulacji korzystnej dla adresatów. Zaskarżona uchwała, jak podkreślił Prokurator Rejonowy w Złotowie, nie jest korzystniejsza dla adresatów i dlatego nie może wejść w życie z mocą wsteczną. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 4 ustawy jest dopuszczalne tylko wtedy gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Ustalenie opłat za przedszkole nie wiąże się z żadną wartością konstytucyjną, która by uzasadniała wejście Uchwały w życie z mocą wsteczną. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Łobżenicy wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie unieważnienie części §9 uchwały o treści "z mocą obowiązywania od 1 września 2011r." Rada zaznaczyła, że zaskarżoną uchwałę przekazała w dniu 4.07.2012r drogą elektroniczną do Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu w celu ogłoszenia, jednak jej ogłoszenie nastąpiło bez winy organu uchwałodawczego dopiero w dniu 22.08.2011r, co stanowiło z pewnością naruszenie przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym uchwała powinna być ogłaszana niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że ustawodawca nie definiuje terminu "niezwłocznie" to z pewnością nie można uznać by półtoramiesięczny termin jaki upłynął od otrzymania uchwały do publikacji do jej opublikowania był terminem o jakim mowa w w/w przepisie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Prokurator rozszerzył zarzuty skargi potwierdzając wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały i podnosząc, że oprócz naruszenia przepisów ustawy przez § 9, niezgodne z prawem są także inne przepisy zaskarżonej Uchwały. Prokurator wymienił § 2 ust.1 lit. h uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności tego punktu w zakresie słów "poza zadeklarowanym przez rodziców czasem pobytu dziecka w przedszkolu", ponieważ w obecnym stanie prawnym opłata za pobyt dziecka w przedszkolu może być ponoszona tylko za czas faktycznego przebywania. Skarżący zakwestionował również § 3 uchwały w całości, ponieważ opłata określona w tym przepisie ma cechy opłaty stałej i narusza zasady ekwiwalentności- tutaj też opłata zasadza się na czasie faktycznym; nie ma odniesienia do świadczeń, które przedszkole udostępnia poza czasem bezpłatnym. Zdaniem Skarżącego, niezgodny z prawem jest także § 6 Uchwały, bowiem w tym przepisie wskazuje się na zakres świadczeń i opłatę, a taka treść powinna stanowić przedmiot regulacji Uchwały. Powyższe wady uzasadniają, zdaniem Skarżącego, stwierdzenie nieważności całej Uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały należy podkreślić na wstępie, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 u.s.g. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona Uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową sformułowaną w art. 14 ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej Uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zaskarżona Uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w § 3 opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy, w zależności od liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego, z jakich zajęć dziecko w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie. Wymogu tego nie spełnia ogólne wymienienie w § 2 ust. 1 uchwały rodzaju świadczeń, z jakich dane dziecko potencjalnie może korzystać. Wysokość opłaty "miesięcznej" ustalona w zaskarżonej Uchwale ma więc charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Tak ustalona opłata jest zależna jedynie od deklarowanej przez rodziców (prawnych opiekunów) liczby godzin pobytu dziennego dziecka w przedszkolu i deklarowanego zakresu świadczeń realizowanego po upływie 5 godzin. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej Uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych, niż dopuszczalne, wydatków. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona Uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą miesięczną, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Wskazać w tym miejscu należy również, że sformułowanie §2 ust. 1 lit. h uchwały umożliwia pobieranie opłaty za zajęcia dodatkowe (np. naukę języka obcego, naukę tańca, gimnastykę korekcyjną) realizowane na wniosek rodziców przez podmioty zewnętrzne poza zadeklarowanym czasem pobytu w przedszkolu. Treść powyższego przepisu rozszerzającego zakres odpłatności poza zadeklarowany okres pobytu dziecka w przedszkolu jest oczywiście sprzeczny z opisaną wyżej zasadą ekwiwalentności świadczeń. Wymogu ekwiwalentności świadczeń nie wyczerpuje udzielenie dyrektorowi przedszkola na podstawie §6 uchwały kompetencji do zawarcia z każdym rodzicem lub jego prawnym opiekunem umowy cywilnoprawnej, która określać będzie między innymi zakres świadczeń, zasady pobierania miesięcznych opłat za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, zakres świadczeń i zasady pobierania miesięcznych opłat za świadczenia realizowane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, powinna regulować uchwała a nie umowa cywilno prawna. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego wejścia zaskarżonej Uchwały w życie z mocą wsteczną stwierdzić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty zaliczane do powyższej grupy zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Taką regulację zawiera też przedmiotowa Uchwała. Jednocześnie w § 9 Uchwały, datę jej wejścia w życie określono również w drugi sposób, wskazując konkretną datę dzienną wejścia Uchwały w życie. Tym samym doszło do rozbieżności między prawidłowym prawnie postanowieniem Uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i datą dzienną wskazaną § 9 Uchwały. Kompetencje organu wydającego dziennik urzędowy (art.23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych) wojewoda realizuje samodzielnie - na podstawie i w granicach prawa, i bezspornie jest to jego - jako organu administracji publicznej - prawnym obowiązkiem. Organ samorządu terytorialnego (ani inny organ) nie może jednak ingerować w sposób wykonywania tych funkcji, decydować o tym kiedy i jak mają być realizowane, oceniać czy wojewoda ma do ich wykonywania odpowiednie możliwości techniczno-organizacyjne. Nie oznacza to, że wojewoda nie jest niczym ograniczony w realizacji ciążących na nim obowiązków. Podkreślenia wymaga, że wydawanie dziennika urzędowego następuje na podstawie prawa. Podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia ewentualnego naruszenia przez wojewodę prawnych wymogów związanych z obowiązkiem niezwłocznego ogłaszania uchwały, stanowi zagadnienie odrębne. Tym samym, podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty pozostają bez wpływu na dokonywaną w niniejszej sprawie, ocenę legalności zaskarżonej Uchwały. W niniejszej sprawie Uchwała została opublikowana 22 sierpnia 2011 r. i zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych weszła w życie z upływem 14 dni od tej daty, tj. 6 września 2011 r. Jednocześnie, jednak Rada Miejska w Łobżenicy nadała Uchwale moc obowiązującą od 01 września 2011 r. (§ 9 Uchwały). Niezależnie zatem od intencji Rady Miejskiej w Łobżenicy, zaskarżona Uchwała we wskazanym przez Prokuratora zakresie jest wadliwa, bowiem budzi wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Trudno bowiem mówić o zaufaniu, skuteczności i komunikatywności, a więc realizacji zasad dobrej (przyzwoitej) legislacji, gdy - po opublikowaniu aktu prawa miejscowego - mogą się pojawić wątpliwości co do czasu jego wejścia w życie (por. wyrok NSA z 06.10.2003 r., sygn. II SA/Łd 1331/03). Niezależnie od okoliczności towarzyszących procesowi publikacji zaskarżonej Uchwały oraz intencji, jakimi kierowała się Rada Miejska w Łobżenicy, § 9 Uchwały narusza również jedną z podstawowych zasad wywodzoną przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego - zasadę zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa. Mając na uwadze powyższe uchybienia dotyczące wejścia w życie zaskarżonej uchwały i zawartych w niej regulacji dotyczących realizacji kompetencji z art. 14 ust. 5 ustawy Sąd zważył, że zaskarżona uchwała pozostaje w istotnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i rozumiana jako akt prawa miejscowego stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkole publiczne – winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Z uwagi na wskazane wyżej przyczyny, zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób jednoznacznie sprzeczny z aktem ustawowym ustanawiającym upoważnienie do jego wydania, nie powinien stanowić podstawy dla kształtowania stosunków prawnych na terenie jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.