II SA/Go 339/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XII/89/11 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest Gmina I. stwierdza nieważność § 3 ust 1 i § 4 ust 1 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XII/89/11 z dnia [...] sierpnia 2011 roku Rada Miejska ustaliła opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest Gmina. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 roku Nr 100 pod poz. 1913 i weszła w życie z dniem 22 września 2011 roku. Rada Gminy ustaliła w § 1, że usługi świadczone przez przedszkole w zakresie podstawy programowej są realizowane odpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, od godz. 07:00 do 12:00 w dni pracy przedszkola. Nadto w § 2 ustalono, że odpłatne są usługi opiekuńczo wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują: 1) zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas pobytu w 1. przedszkolu; 2) przygotowywanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i 2. nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku; 3) nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych 3. zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw; 4) zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych 4. imprezach artystycznych i okolicznościowych; 5) zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne, realizowane 5. zgodnie z indywidualnymi potrzebami dzieci; 6) gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka; 7) zajęcia relaksacyjne - wyciszające. Stosownie do treści § 3 ust. 1 uchwały, za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń rozszerzonych ustala się sztywną opłatę w wysokości 0,17% minimalnego wynagrodzenia za pracę. W § 4 ust. 1 ustalono, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo wychowawcze, świadczone przez przedszkole określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami dziecka. Prokurator Rejonowy, pismem z dnia [...] marca 2012 roku, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części obejmującej § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, §3 ust. 1 i § 4 ust 1, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: – art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez objęcie opłatą, w § 2 pkt 1, 2, 3,4, 6, 7 uchwały zajęć mieszczących się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego dla przedszkoli szczegółowo określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz.U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17), – art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustanowienie w § 3 ust. 1 uchwały, stałej, zryczałtowanej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń rozszerzonych w wysokości 0,17% minimalnego wynagrodzenia za pracę i braku wskazania za jakie konkretne świadczenia, przekraczające podstawę próg ramową opłata ta będzie pobierana. W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył przepisy prawa regulujące zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym uiszczanie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Nadto wskazał, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku. W przekonaniu skarżącego, w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej - w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Prokurator wskazał, że przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształcące. Określając cele wychowania przedszkolnego rozporządzenie wskazuje, iż są one realizowane we wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazywać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego. Czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Opłata ustalona przez radę gminy w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty może dotyczyć zatem jedynie świadczeń przekraczających te określone przez podstawę programowany Należy wówczas wskazać konkretne kwoty za konkretne świadczenia bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń. W świetle powyższego, Prokurator uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w § 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2011 roku nie spełniają powyższych wymagań. W ocenie skarżącego, zajęcia wymienione w § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 7 kwestionowanej uchwały tj. zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas pobytu w przedszkolu, przygotowywanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku, nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw, zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych, gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka, zajęcia relaksacyjne - wyciszające, nie wykraczają poza zakres podstawy programowej, a tym samym Radzie Miejskiej nie przysługiwały kompetencja do ustanowienia odpłatności w tym zakresie. Niezależnie od tego Prokurator stwierdził, że ustalając odpłatność takich świadczeń jak przygotowanie miejsca do zabawy, miej sta wypoczynku i snu dziecka, opieka i nadzór nad wypoczywającym dzieckiem, nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw, a przede wszystkim zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas jego pobytu w przedszkolu, Rada Miejska, przeniosła na rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych koszty, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej wynika przecież, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Po myśl zaś art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. Skarżący odwołał się do stanowiska judykatury, w którym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Kierując się powyższym Prokurator uznał, że przepis § 3 ust. 1 uchwały nie spełnia powyższych wymogów. Ujęcie kosztów jako całość sprawia również, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Przepis § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Istnieje powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wreszcie istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. W § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a wysokość opłat uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową, lecz od czasu ich trwania. Analiza treści § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały w istocie prowadzi do wniosku, iż opłata jest ponoszona za sam pobyt dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie. Tymczasem odpłatności podlega oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Nadto brak jest w obowiązujących przepisach, jak również w samej uchwale odniesienia i uzasadnienia oparcia wprowadzanej opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych na określonym procencie najniższego wynagrodzenia za pracę. Prokurator zwrócił uwagę, iż uchwała nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu oznacza, iż naruszona jest zasada ekwiwalentności. Granice delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 zostały przekroczone w postanowieniu § 4 ust 1 zaskarżonej uchwały stanowiącym, iż szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo wychowawcze, świadczone przez przedszkole określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami dziecka. W ocenie skarżącego, w pojęciu "ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca posłużył się w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, nie mieści się upoważnienie do dokonywania zmian opłat przez dyrektora przedszkola. Zgodnie z tym przepisem, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. A zatem, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określenie zasad ich ustalania. Bezsprzecznie zatem w zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do delegowania na dyrektora przedszkola uprawnienia do określania zakresu i zasad ustalania odpłatności za świadczenia opiekuńczo — wychowawcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy ). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 roku, nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Prokurator składając skargę do sądu administracyjnego wypełnia ustawowe zadanie swojego urzędu jakim jest strzeżenie jest strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze). Wnosząc skargę na uchwałę w powyższym trybie, prokurator nie działa we własnej sprawie lecz jako reprezentant interesu publicznego. Ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia skarżonego aktu), co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1994 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nazywana dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. W piśmiennictwie prawniczym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku w spr. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku w spr. SA/Gd327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90). Tak zatem stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Orzeczenie o nieważności aktu organu gminy ma więc charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zaistnienie przesłanki skutkującej nieważnością uchwały (aktu) z mocy prawa, jak powiedziano wyżej, ze skutkiem ex tunc. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XII/89/11 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2011 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest Gmina, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 roku, nr 256, poz. 2571). Prokurator zarzucił uchwale objęcie opłatą, w § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7 zajęć mieszczących się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego określonych szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, nadto w § 3 ust. 1 zryczałtowanej odpłatności za korzystanie z przedszkola ponad czas programowy oraz określenie w § 4 ust 1 uchwały, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo wychowawcze określi umowa cywilnoprawna. W dalszej części skarga dotyczyła braku wskazania w uchwale możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka, oraz tym zakresie Rada Miejska uznała zasadność skargi. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż co do zasady legalność uchwały jako aktu normatywnego Sąd kontroluje z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej uchwalenia. Z tej racji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr XII/89/11 z dnia [...] sierpnia 2011 roku została poddana przez Sąd ocenie legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia. Sąd, oceniając zgodność z prawem podjętej uchwały, podziela w całości stanowisko i wywody zawarte w wyroku Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 10 maja 2012 roku w spr. II SA/Go 254/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w zakresie dotyczącym odpłatności za zajęcia wykraczające poza podstawę programową w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Rozważając powyższą kwestię przeanalizować należy przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania. Wskazać przy tym należy, że kwestionowana uchwała podjęta została po wejściu w życie z dniem 1 września 2010 roku nowelizacji ustawy o systemie oświaty. Ustawą z 5 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonano zmian m.in. w art. 6 i 14 ustawy o systemie oświaty, zaznaczyć jednocześnie należy, że późniejsze nowelizacje nie dotyczyły wymienionych przepisów regulujących kwestie będące przedmiotem kontroli. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 roku, zatem w dacie sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały, przedszkole publiczne miało obowiązek prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (zob. poprzednie brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie przewidziano, że opłaty za świadczenia prowadzone przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 (zob. poprzednie brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Z przepisów tych można było wywnioskować, że podstawa programowa realizowana przez przedszkola publiczne jest bezpłatna. Natomiast realizacja świadczeń wykraczających poza tą podstawę wiązała się z odpłatnością, do ustalenia której upoważniono rady gminy bądź organy prowadzące te przedszkola. W brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą art. 6 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o systemie oświaty stanowi, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zestawienie przepisów obowiązujących od 1 września 2010 r. wskazuje, że o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne decyduje obecnie kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W żadnym razie nie można wyinterpretować, że ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane jest, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 rokiem, z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty - jako obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Innymi słowy, podstawa programowa, która nadal powinna być realizowana przez przedszkola publiczne, nie musi obecnie mieć w całości bezpłatnego charakteru. Bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. Tak zatem istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmującej obowiązkowy zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i w programach nauczania (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Powyższy pogląd zaprezentowany został także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2011 roku w spr. IV SA/Wr 460/11, w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 roku w spr. II SA/Ol 82/11, w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 roku w spr. III SA/Lu 680/1, w Białymstoku z dnia 7 marca 2012 w spr. I SA/Bk 30/12, których wywody i rozważania Sąd w kontrolowanej sprawie również w pełni aprobuje. Skoro w konsekwencji nowelizacji ustawy o systemie oświaty, wyeliminowane zostało ograniczenie pozwalające radzie gminy na ustalanie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jedynie w odniesieniu do świadczeń nie przewidzianych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, zatem w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania za zasadne stanowiska Prokuratora Rejonowego, iż odpłatność za każdą godzinę świadczeń przedszkola publicznego dotyczy wyłącznie świadczeń wykraczających ponad podstawę programową. Również przytoczone w skardze orzeczenia sądowe, odnoszące się do poprzedniego stanu prawnego, z uwagi na opisaną wyżej zmianę ustawy o systemie oświaty nie mogą przemawiać za uwzględnieniem argumentacji Prokuratora w omawianym zakresie. Z uwagi na to, iż treść przepisu § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, skarga w tym zakresie została oddalona. Wskazana norma prawna, aczkolwiek może budzić wątpliwości co do rzeczywistej woli organu stanowiącego dotyczącej zakresu odpłatności jednakże, w ocenie Sądu, nie narusza prawa w stopniu istotnym, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały w tej części (zobacz podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2012 roku w spr. II SA/Go 208/12). Zasadny okazał się natomiast zarzut Prokuratora wadliwości § 3 ust. 1 uchwały, w którym ustalono jedną, stałą opłatę miesięczną za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, przekraczających 5 godzin świadczeń przedszkolnych, o którym mowa we wskazanym miejscu . Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Ustawodawca nie zakłada zatem jednoznacznie ustalenia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia. Zastosowana technika legislacyjna prowadzi do wniosku, iż rada winna zatem ustalić opłaty za każde z rodzajów udzielanych przez przedszkola świadczeń, co nie wyklucza możliwości ich zsumowania. Taka operacja winna jednak być czytelna i oparta na szczegółowej kalkulacji sposobu ustalenia wysokości poszczególnych opłat. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że uchwalone na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty powinny być oparte o zasadę ekwiwalentności świadczeń (przykładowo wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 15 marca 2011 roku w spr. IV SA/Gl 702/10, w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2011 roku w spr. II SA/Go 769/11, w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 roku, w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 roku w spr. II SA/Lu 709/11, we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 roku w spr. IV SA/Wr 446/11, jak również liczne orzecznictwo ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego zachowującego jednak aktualność). Zasadnie wskazał Prokurator, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które ustalana jest opłata, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Realizacja tych wskazań sprawi, że zakres oferowanych świadczeń oraz wysokość odpowiadającej im opłaty staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka oraz ich możliwości zarobkowych i majątkowych. Wymóg ekwiwalentności opłaty za świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne nie stracił na aktualności z uwagi na opisana wyżej zmianę stanu prawnego. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności i dowolności, zaś wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to co zawarte zostało w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Oznacza to, iż unormowania zawarte w akcie prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza unormowania zawarte w ustawie, nie mogą być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych ( lub wymiar zwiększony uchwałą rady), a także co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego winien także określić wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Ustawodawca nie upoważnił bowiem organu gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu. Przepis § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 0,17 minimalnego wynagrodzenia za pracę ponad czas realizacji podstawy programowej. Zasadny okazał się dalszy zarzut Prokuratora, iż uchwała nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. W ocenie Sądu oznacza to naruszenie zasady ekwiwalentności albowiem opłata ponoszona jest wtedy przez rodziców (opiekunów) dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczenia. Analiza uregulowań uchwały Rady Miejskiej prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej, bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Odnośnie regulacji zawartej w § 4 ust. 1 uchwały, zgodzić się należy z poglądem skarżącego Prokuratora, że przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres uprawnień rady gminy nie zawiera możliwości przenoszenia kompetencji (czy chociażby ich części) zarówno dotyczących określania zakresu, jak i ustalania zasad pobieranych świadczeń na rzecz innego podmiotu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty, zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. We wskazanej sytuacji prawnej przekazanie uprawnień w tym zakresie dyrektorowi przedszkola co do ustalenia "zakresu świadczeń i zasad pobierania opłat" – jak to nastąpiło w § 4 ust.1 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, przepis § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jak i wskazanych wyżej przepisów tej ustawy w zakresie finansowania przez gminę działalności przedszkoli publicznych i ustalania opłat za świadczenia tych jednostek organizacyjnych, co skutkować musi wyeliminowaniem tej normy prawnej z obrotu prawnego. W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.