IV SA/Gl 702/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. ustalono wysokość opłaty stałej za pobyt dzieci w przedszkolu. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 8 , art. 18 ust. 2 pkt 8 pkt 15, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) W jej § 1 ust. 1 określono, iż opłata stała za każdy miesiąc pobytu dziecka w przedszkolu wynosi 40 zł. W § 3 uchwały wskazano, ze opłata stała podlega zwrotowi proporcjonalnie do liczby dni nieobecności dziecka w przedszkolu w danym miesiącu, jeżeli nieobecność trwa nieprzerwanie dłużej niż dziesięć dni. Opisana uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargą sporządzoną w dniu 6 sierpnia 2010r. przez Prokuratora Rejonowego w T.. Skarżący zakwestionował regulację zawartą w § 1 zaskarżonego aktu wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zarzucając istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 1996r. Nr 67 poz.329 z późn. zm.) poprzez ustalenie, że opłata stała za każdy miesiąc pobytu dziecka w przedszkolu wynosi 40 zł, bez sprecyzowania, jakie, konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do obowiązującego w chwili uchwalania uchwały rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2001r. nr 51 poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. W skardze zwrócono uwagę na charakter prawny zaskarżonego aktu stwierdzając, iż jest to akt prawa miejscowego wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Norma ta przyznała radzie gminy kompetencję do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, a przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Skarżący zauważył, że z przywołanych przez niego norm wynika możliwość pobierania opłat za świadczenia przedszkolne, jednakże nałożenie opłat wymaga sprecyzowania rodzaju świadczeń, które są odpłatne. Wskazano, iż zaskarżona uchwała wydana została w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, a także rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2001r. Nr 61 poz. 624), którego § 10 nakazywał, by statut przedszkola określał dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Zdaniem skarżącego nie spełnia wymagań sprecyzowania rodzaju świadczeń przyjęte w uchwale rozwiązanie. Przyjęta bowiem została sztywna niezindywdualizowana opłata, która nakłada na rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola obowiązek jej ponoszenia niezależnie od tego czy dotyczy świadczenia, które przekraczają podstawy programowe, niezależnie od jakości i rozmiaru tych świadczeń oraz rozmiaru, w jakim dziecko korzysta z ewentualnych świadczeń dodatkowych. Skarżący Prokurator zauważył, ze obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą, a przy ustalaniu opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia jest żądana opłata i co się składa na opłacane świadczenia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i uzasadniona z punktu widzenia zasady ekwiwalentności. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 122/07, których treści potwierdzały, iż organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę za przedszkole publiczne powinien szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Skarżący Prokurator Rejonowy podniósł nadto, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń związanych ze zwrotem stosownych opłat w przypadku absencji dziecka. Uregulowano bowiem wyłącznie sytuacje nieobecności dziecka w przedszkolu trwającej nieprzerwanie dłużej niż 10 dni, nie odnosząc się do krótszych absencji, co powoduje, iż rodzice dziecka ponoszą opłatę za przedszkole mimo nie korzystania przez ich dziecko z tych świadczeń. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy O. działająca przez Wójta Gminy zauważyła, że w świetle obowiązującej regulacji prawnej gmina nie może pobierać od rodziców dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51 poz. 458 z późn. zm). Zdaniem organu jest więc możliwe pobieranie opłat za świadczenia, które wykraczają poza minimum programowe, a żaden akt prawny o charakterze powszechnie obowiązującym nie określa zakresu i rodzaju przedmiotowego zadań, jakie może świadczyć placówka przedszkolna w ramach realizacji wychowania przedszkolnego poza podstawą programową. Wskazano, iż poza podstawą programową mogą być realizowane w przedszkolach różnorakie zajęcia edukacyjno-wychowawcze, które nie pozostają w kolizji z wytyczonym obszarem ustalonym w podstawie programowej określonym przez przywołane wyżej rozporządzenie. Zakres i różnorodność tych świadczeń jest wyrazem inwencji dyrektora przedszkola i rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola. Sztywne przyjęcie w treści uchwały zakresu przedmiotowego zadań, poza podstawą programową uniemożliwiłoby zmianę realizacji zakresu przedmiotowego zajęć bez każdorazowej zmiany uchwały o wysokości opłaty. Powołano się na § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznych przedszkoli ( Dz. U. z 2001r. Nr 61 poz. 624) podnosząc, iż zgodnie z jego wykładnią językową organ prowadzący ustala zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu. Według organu treść tego przepisu nie odnosi się w żadnym kontekście do ustalenia zakresu przedmiotowego świadczonych w przedszkolu publicznym usług poza 5-cio godzinną realizacją podstawy programowej, a koncentruje się na ustaleniu wysokości opłaty. Zaznaczono, iż mając na uwadze treść art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148 poz. 991) podjęte zostały prace nad nową uchwałą, dla której podstawę prawną stanowić będzie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym wymieniona nowelą, co w konsekwencji spowoduje uchylenie zaskarżonej uchwały podczas obrad Rady Gminy w miesiącu październiku 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez radę gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego, nie następuje z urzędu lecz wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Niewątpliwie z regulacji zawartej w art. 50 § 2 p.p.s.a w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 7 poz. 39 ) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, a termin ten nie ma zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie ( por. Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) Wskazane konstatacje umożliwiają podjęcie dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze i oceny stanowiska Prokuratora w aspekcie zapisu art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy, iż w chwili orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uległy zmianie. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991) począwszy od dnia 1 września 2010r. art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej otrzymał brzmienie: "organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2." Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu określa, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Powyższa zmiana przepisów pozostaje jednak bez wpływu na sądową ocenę legalności aktu prawa miejscowego, której należało dokonać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przez radę gminy. Definicję pojęcia "podstawa programowa wychowania przedszkolnego lub podstawa programowa kształcenia ogólnego" zawarto w art. 3 pkt 13 ustawy oświatowej – oznacza ono obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Wyjaśnienie, co oznacza podstawa programowa wychowania przedszkolnego wynika także po części z treści z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do obowiązującego w okresie uchwalania kontrolowanego aktu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.) wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wskazuje się tam, iż dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. § 6 ust. 1 wskazanego rozporządzenia określał natomiast, iż praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego. Program ten zawarty został, zgodnie z delegacją ustawową zamieszczoną w art. 22 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. Nr 51 poz.458 ) zmienionym następnie w dnia 23 sierpnia 2007r. (rozporządzenie MEN zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół - Dz.U. Nr 157 poz.1100 ). Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o których mowa w załączniku nr 1 przywołanego aktu wykonawczego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego podnoszono niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej przez art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalanie, jako stałej, opłaty za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Charakter stały tej opłaty nie pozwala bowiem na weryfikację czy nie są nią objęte świadczenia bezpłatne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r., IV SA/Wr 94/06, publ. NZS 2006/6/113, z dnia 30 maja 2007r., IV SA/Wr 122/07, publ. Dz.U Woj. Doln. 2007/286/3581, czy z dnia 5 lutego 2008r. III SA/Wr 622/07, publ. OwSS 2008/2/43). W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata" , gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii - podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Analiza treści § 1 kontrolowanej uchwały nie pozwala na odczytanie, iż ustalona w niej opłata obejmuje usługi świadczone w przedszkolach prowadzonych przez Gminę O., wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Wysokość tej opłaty przedstawiono jako stałą, niezależną od jakichkolwiek zdarzeń. Oceniając legalność wskazanych unormowań z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanych uwag, a przede wszystkim w świetle zapisu art. 14 ust. 5 związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a także przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartych w wymienionej ustawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż uregulowanie w taki sposób, jak czyni to zaskarżona uchwała, obowiązków rodziców lub opiekunów dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie przywołane normy prawne obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały upoważniały radę gminy do ustalania opłat w prowadzonych przez gminy przedszkolach publicznych. Mogły to być jednak wyłącznie opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum podstawy programowej. Z tej przyczyny, podzielając pogląd prezentowany w przywołanych wyżej, a także przywołanych w skardze Prokuratora Rejonowego, wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uznać trzeba, że przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 1 zaskarżonej uchwały. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na ilość lub charakter dodatkowych zajęć nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a także nie pozwala na sprawdzenie, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistego korzystania z zajęć dodatkowych. Można założyć, iż z pobytu w przedszkolu mogą korzystać dzieci, których rodzice nie są zainteresowani w całości oferowanymi zajęciami dodatkowymi, a także dzieci, które korzystają w pełni z każdego rodzaju prowadzonych świadczeń ponadprogramowych. Jednakowa, nie zróżnicowana oplata dla każdego z wymienionych rodziców, zakłócałaby bezspornie obowiązującą w praworządnym państwie prawa zasadę równości i niedyskryminacji. Tym samym trzeba uznać, iż brak zindywidualizowania opłaty, a także brak wskazania wyceny usług opiekuńczych, bytowych, i rzeczowych obejmujących oferowane zajęcia nie pozwala na zaaprobowanie treści § 1 zaskarżonego aktu. Brak stosownej kalkulacji nie pozwala także na zaakceptowanie treści § 3 uchwały, nakazującego ponoszenie pełnej odpłatności za świadczenia przedszkola także w przypadku nieobecność dziecka w przedszkolu krótszej niż 10 dni. Jest oczywiste, iż usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków. Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Konieczność funkcjonowania przedszkola również w przypadku nieobecności niektórych z uczęszczających do niego dzieci jest obiektywnie uzasadniona, a konsekwencją tego jest zasadność określonych wydatków stałych. Gdyby więc opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową zostały przez Radę Gminy O., zgodnie z zasadą ekwiwalentności, odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w kontrolowanym akcie, byłoby ewentualnie możliwe odczytać ratio jej § 3. Jednakże uchwała nie spełnia wskazanych wymagań, co w konsekwencji pozwala na stwierdzenie, iż zapisy § 3 ma charakter arbitralny i nie dający się wyprowadzić w sposób logiczny z pozostałych zapisów zaskarżonego aktu. Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nakazuje to sądowi, mimo, iż od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały upłynęło więcej niż rok stwierdzić nieważność jej zaskarżonej części. Art. 94. ust 1. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) określa bowiem, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Dostrzeżone uchybienia odpowiadają w pełni sprzeczności z prawem, o której mowa w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc stanowią o konieczności uwzględnienia skargi wniesionej przez organ nadzoru. Zwrócić nadto należy uwagę, iż pomimo wniosków skargi odnoszących się jedynie do § 1 zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne stwierdzić nieważność całego zaskarżonego aktu. Pozostała bowiem, po wyeliminowaniu regulacji zawartej w §1 oraz § 3 uchwały, ocenionej przez Sąd ex officio, jako również istotnie naruszającej prawo, uchwała nie zawiera żadnej prawotwórczej regulacji w zakresie przedmiotowym zaskarżonej uchwały i nie było zasadne pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym. Mając powyższe względy na uwadze, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonego aktu nie orzekano po myśli art. 152 p.p.s.a.