IV SA/Po 827/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 16 maja 2025 roku (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nakazał inwestorowi M. A. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 13,72m x 2,5m i wysokości 3,05m posadowionego na parceli nr [...] wydzielonej z działki numer ewidencyjny [...] położnej przy ul. [...] w L. , gmina [...]. Organ ustalił, że na parceli nr [...], wyodrębnionej z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji stalowej, kontener zaadoptowany na cele rekreacyjne, posadowiony na stopach fundamentowych. Dach jednospadowy w konstrukcji stalowej. Obiekt powstał w 2022 roku, a inwestorem jest M. A.. Zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, PINB przyjął, że obiekt jest altaną działkową trwale związaną z gruntem zrealizowaną w oparciu o ustawę z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. Nieruchomość (działka nr [...]) stanowi własność Stowarzyszenia. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku) nieruchomość została przeznaczona pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R1. Zasadniczym celem działania Stowarzyszenia jest zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych na gruntach własnych. W ramach Stowarzyszenia jego członkom wydzierżawione zostały poszczególne parcele, na które podzielona została działka nr [...]. Na terenie powstał/funkcjonuje rodzinny ogród działkowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dla terenu działki nr [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. – północny brzeg [...], ustalony został zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 2a uchwały) oraz zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Obiekt budowlany zrealizowany na parceli [...] narusza zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna altana działkowa, jako obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz trwale związany z gruntem, jest budynkiem rekreacyjno-wypoczynkowym, budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie na inne miejsce. Sporna altana posadowiona jest na stopach fundamentowych, a zatem ma ona cechę trwałego związania z gruntem. Uwzględniając wynikający z planu miejscowego zakaz lokalizacji budynków PINB wskazał, że usunięcie stanu niezgodności z przepisami możliwe jest jedynie poprzez rozbiórkę spornej altany działkowej. Obowiązki określone w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się na inwestora. Z materiału dowodowego wynika, że inwestorem był aktualny dzierżawca parceli nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania M. A. oraz odwołania Stowarzyszenia, decyzją z dnia 24 lipca 2024 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny obiekt budowlany jest altaną działkową w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogródkach działkowych. Budowa altan działkowych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Sporny obiekt jest budynkiem o funkcji rekreacyjnej, a jego budowa na parceli [...] wydzielonej działki nr [...] nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza jednak, że w stosunku do takiego obiektu (spornej altany działkowej) nie można wszcząć postępowania celem sprawdzenia prawidłowości jego budowy. Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (uchwała NSA(7w) z 3.10.2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, nr 1, poz. 2). Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost zakazuje lokalizacji czy to obiektów budowlanych czy też tymczasowych obiektów. Istnienie na parceli nr [...] altany działkowej narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenie oraz M. A., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, ewentualnie w razie uznania zarzutów za skuteczne, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie strony skarżącej decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 2 pkt 5, pkt 9 pkt 9a, ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez brak ich zastosowania; 2) art. 3 pkt 1, pkt 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, poprzez zastosowanie niewłaściwej definicji "obiektu budowlanego", "budynku" oraz "budowli" bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego doszło do błędnego uznania, że przedmiotowa altana jest budynkiem; 3) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane, w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę altan działkowych i obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą; 4) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym; 5) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie altan działkowych jako szczególnego rodzaju obiektów; 6) § 4 pkt 2 lit. a oraz § 10 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 roku w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe przyjęcie że: - przepisy planu miejscowego uniemożliwiają utworzenie na działce [...] rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą o ROD, zważywszy, że przepisy tej ustawy zaczęły obowiązywać po wydaniu MPZP, - przepisy MPZP uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, - przepisy MPZP mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności ustawy o ROD oraz ustawy - Prawo budowlane, które to weszły w życie z datą późniejszą niż MPZP; 7) art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 33 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji oraz wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydania decyzji; 8) art. 33 ustawy o MPZP poprzez jego niezastosowanie i nierozważnie wpływu braku nowelizacji MPZP do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ROD i PB, który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego MPZP; 9) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności; 10) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust.7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe nakazania rozbiórki altany działkowej; 11) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji; 12) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, 13) art. 138 § 2 w związku z art. 7a i 7b K.p.a. poprzez brak ich zastosowania i w rezultacie brak uchylenia zaskarżonej decyzji PINB oraz brak przekazani sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że okoliczności faktyczne sprawy pozostają bezsporne (położenie i wymiary altany oraz jej lokalizacja, a także prawo własności do nieruchomości). Skarżący wskazał, że podstawą zaskarżonej decyzji jest błędne stanowisko, iż sporna altana działkowa stanowi budynek w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a przez to rzekomo narusza § 4 pkt 2 oraz § 10 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 roku, które to postanowienia zakazują lokalizacji na terenach objętych MPZP obiektów tymczasowych oraz budynków. W ocenie autora skargi postanowienia MPZP nie zakazują lokalizacji budowli, tj. altany działkowej w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe skarżący wskazali, że altany działkowe czy też inne obiekty gospodarcze nie stanowią każdorazowo budynku, ale mogą być innym obiektem budowlanym, budowlą lub obiektem małej architektury. Sporna altan nie spełnia definicji obiektu małej architektury. Nie jest także tymczasowym obiektem budowlanym. Sporna altana nie stanowi budynku, jak to błędnie przyjęły organy. Budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt trwale związany z gruntem to obiekt, którego nie można odłączyć od gruntu bez uszkodzenia jego konstrukcji, w tym wypadku słowo "trwałe" jest tożsame i uznawane w budownictwie jako "nierozerwalne". Tymczasem altana skarżącej jest związana z gruntem na tyle trwale, aby zapewnić jej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Sporna altana posadowiona jest na stopach fundamentowych, które jednak nie stanowią żadnego rodzaju fundamentu, jaki musi mieć zapewniony budynek, tj. takiego fundamentu, który wychodzi spod gruntu i jest immanentnie połączony ze ścianami budynku, zapewniając budynkowi jednolitość i nierozerwalność konstrukcyjną. Posadowienie na stopach fundamentowych w omawianym przypadku nie stanowi o jedności i całości konstrukcyjnej z pozostałą konstrukcją obiektu, są to dwie rozerwalne części. Ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisie art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, że cechą odróżniająca budynku jest posiadanie dodatkowo fundamentów, jako cechy wprawdzie odrębnej definicyjnie, jednak nierozerwalnie związanej/połączonej z pozostałymi częściami składowymi budynku - ścianami i dachem. Fundamentem, wedle definicji SJP PWN, jest dolna część budowli lub innej konstrukcji osadzonej w ziemi. Fundament stanowi część budynku, czyli fundament wraz z obiektem tworzą wspólną całość, stanowiąc budynek. Skoro sporna altana nie stanowi budynku, ani obiektu małej architektury i nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, to nie jest objęta zakazem wynikającym z § 10 pkt 1 MPZP i została posadowiona w zgodzie z tym planem miejscowym. Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 4 listopada 2025 roku, wobec skutecznego cofnięcia skargi, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi M. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć lub miało wpływ na wynika sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) oraz ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśli art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m2 (art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W świetle przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W świetle treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd nie ujawnił żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutów o wydaniu zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.). Wójt Gminy [...], pismem z dnia 7 maja 2019 roku, powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], że na działce nr [...] w miejscowości L. prowadzane są prace budowlane polegające na realizacji kolejnych altan rekreacyjnych. Wójt wyjaśnił, że prowadzone prace budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale stanowią zmianę zagospodarowania terenu i muszą być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza na tym terenie lokalizacji budynków oraz innych obiektów tymczasowych. Nieruchomość obejmująca działkę nr [...] położną przy ul. [...] w L. należy do/stanowi własność Stowarzyszenia. Działka została podzielona na 91 parcel, które są wydzierżawiane z przeznaczeniem pod ogródki działkowe. Dzierżawcą parceli nr [...] jest M. A., która w 2022 roku posadowiła na tej parceli obiekt budowlany w konstrukcji stalowej – kontener zaadaptowany na cele rekreacyjne o wymiarach 13,27m x 2,5m i wysokości 3,05m. Obiekt został posadowiony na stopach fundamentowych oraz posiada dach jednospadowy o konstrukcji stalowej. Organy prawidłowo ustaliły stan prawny nieruchomość obejmującej działkę nr [...]. Na obszarze wskazanej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 17 września 2010 roku Nr [...], poz. [...], weszła w życie po 30 dniach od jej ogłoszenia (§ 19 Uchwały), nadal obowiązuje, ale została zmieniona uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 08 października 2013 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] - dla działek nr ewid. [...], [...] i [...] (Dz. U. Woj. [...]. z dnia 18 listopada 2013 roku poz. [...]). Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały z dnia 17 września 2010 roku plan obejmuje obszar po północnej stronie [...] o powierzchni około 83 ha, a granicę obszaru objętego planem określa rysunek planu. W świetle § 3 pkt 1 uchwały na obszarze planu ustalone zostało przeznaczenie terenów pod tereny rolnicze (oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R), pod tereny lasów i wód (oznaczone na rysunku planu symbolami 1ZL/WS i 2ZL/WS) oraz pod tereny komunikacji dróg publicznych (oznaczone na rysunku planu symbolami KD-D i KD-Dxs). W granicach obszaru objętego planem, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalony został zakaz lokalizacji, między innymi, tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 1 lit. a uchwały), a w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, ustalono zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Przedstawione powyżej okoliczności pozostają bezsporne pomiędzy stronami (skarżącym i organem), a Sąd przyjmuje je jako własne ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie. Brak jest podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje kwalifikacja prawna spornego obiektu budowlanego jako altany działkowej w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w art. 2 ust. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Z powyższej regulacji wynika, że altany działkowe o określonych parametrach realizowane na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych, a także wymogu zgłoszenia robót budowlanych przed ich rozpoczęciem. Wskazane zwolnienie nie dotyczy kwestii zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Podzielając pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt II OPS 1/16), skarżone organy tranie uznały, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W konsekwencji zgodne z prawem jest stanowisko, że sporny obiekt (altana działkowa w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) powinien być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach obejmuje swoim zakresem niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadzenie robót budowlanych nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (wyrok NSA z 5.04.2023 r., II OSK 476/23, LEX nr 3561985). Sąd podziela stanowisko organów, że sporny obiekt budowlany należy kwalifikować jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O wadliwości zastosowania prawa materialnego nie stanowią sugestie autora skargi, iż budynek to "obiekt, którego nie można odłączyć od gruntu bez uszkodzenia jego konstrukcji". Przyjmuje się, że definicja "obiektu budowlanego" została skonstruowana przy użyciu definicji "budynku", "budowli" i "obiektu małej architektury". Z brzmienia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący - zatem każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii. W tym sensie odrębną kategorią obiektów budowlanych nie są "tymczasowe obiekty budowlane". Te ostatnie są bowiem odmianą obiektów budowlanych, wyodrębnioną ze względu na pewne specyficzne cechy, wobec czego również w kategoriach "budynków", "budowli" czy "obiektów małej architektury" mogą się mieścić takie, które spełniają te cechy i są tymczasowymi obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz do art. 3, wyd. 12, 2024, Legalis). W ocenie Sądu nieuprawnioną jest teza autora skargi, że "fundament" w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jedynie "nierozerwalna i wychodząca spod gruntu oraz immanentnie połączona ze ścianami budynku" części konstrukcyjna budynku. Ustawowy termin "fundament", w świetle treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, obejmuje swoim zakresem znaczeniowym także budowlę stanowiącą odrębną pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową w postaci "fundamentu pod maszyny i urządzenia, w tym pod morskie turbiny wiatrowe oraz stacje elektroenergetyczne zlokalizowane na morzu". Fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (wyrok NSA z 24.08.2021 r., II OSK 3601/18, LEX nr 3279336). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt: II OSK 2477/15). O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie (wyrok NSA z 10.04.2019 r., II OSK 1327/17, LEX nr 2681541). Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno - budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (wyrok NSA z 10.12.2024 r., II OSK 695/22, LEX nr 3825793). Przyjmować należy, że prawo budowlane nie definiuje pojęć fundamentu i trwałego związania z gruntem, ale zgodnie z wiedzą techniczną pod pojęciem fundament należy rozumieć element konstrukcji, w jej najniższej części, przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli. Fundamentem mogą być takie elementy konstrukcyjnie wiążące obiekt trwale z gruntem i przenoszące obciążenia na grunt, jak słupy betonowe, bloczki, płyty chodnikowe, kostka betonowa. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, iż stopy fundamentowe mogą stanowić fundament wystarczający dla trwałego związania spornego obiektu (altany ogrodowej, kontenera o konstrukcji stalowej) z gruntem, zapewniając jednocześnie oparcie się czynnikom zewnętrznym. W tym stanie sprawy należało uznać, że w sytuacji trwałego związania spornego obiektu rekreacyjno-wypoczynkowego z gruntem, jego wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadania fundamentu i dachu mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Cała działka nr [...], w tym parcela [...], położona jest w obszarze planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku na terenie oznaczonym symbolem 1R. Z postanowień powołanej uchwały, aktualnych na dzień budowy spornej altany oraz na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jednoznacznie wynika zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 1 lit. a uchwały) oraz zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Uznanie spornej altany za budynek, prowadzi więc do oczywistej konkluzji, iż jest istnienie działce nr [...] jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizacji tego typu obiektów na terenie objętym zakresem jego obowiązywania. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie ROD, nie wymagają wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, aby uzyskać przymiot legalności. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że na realizację przedmiotowych obiektów inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia na budowę ani dokonać zgłoszenia. Powyższe nie oznacza jednak niedopuszczalności stosowania do tych obiektów przepisów Prawa budowlanego. Otóż, jak wskazuje się w orzecznictwie, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (patrz: przywołana uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OSP 1/16). W konsekwencji przyjmować należy, że obiekt budowlany, pomimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, może być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Skoro na terenie działki [...] obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, to organy trafnie uznały za konieczne orzeczenie nakazu rozbiórki. Sąd podziela ocenę, że niemożliwe byłoby doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Sąd nie ujawnił żadnych podstaw do tego, aby uznać, że treść zaskarżonej decyzji w jakiś sposób koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Prawo zabudowy nieruchomości, pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 Prawa budowlanego), warunkuje zgodności zamierzenia z przepisami prawa, w tym także normami planistycznymi. W świetle treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945, ze zm., dalej u.p.z.p), tj. w brzmieniu niezmienionym od daty wejścia w życie tej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zgodnie z art. 140 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Dostrzegać zatem należy, że na mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień podbudowania spornej altany oraz na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ten sposób ustawodawca dopuścił możność różnicowania stanu prawnego nieruchomości z uwagi na ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczanie inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Sąd nie ujawnił żadnych podstaw do tego, aby podzielić stanowisko, że przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych mogą stanowić o wyłączeniu/uchyleniu stosowania norm planistycznych do nieruchomości stanowiących własność stowarzyszeń ogrodowych. Z przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika expressis verbis, że dla jej rygorów mają znaczenie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza treść przepisów art. 19 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Całkowicie błędne, pozbawione podstaw prawnych, są sugestie skargi, że przeznaczenie spornej działki pod tereny rolnicze przesądza, iż wynikający z aktu prawa miejscowego zakaz zabudowy nie obowiązuje, czy też może zostać uchylony na skutek aktu woli stowarzyszenia ogrodowego, które wyrażą chęć zakupu i przeznaczenia danego gruntu rolnego na cele rodzinnych ogrodów działkowych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Władztwo planistyczne gminy polega na przeznaczaniu terenów na określone cele oraz na ustalaniu zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przypomnieć zatem należy, że pod pojęciem ustawy, jako czynnika wyznaczającego granice treści prawa własności, rozumiane są nie tylko ustawy w znaczeniu ściśle technicznym, lecz w istocie wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawa miejscowego uchwalane na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego aktu powoduje wyznaczenie nowych granic treści prawa własności (wyrok SN z 26.01.2024 r., II CSKP 1657/22, OSNC 2024, nr 7-8, poz. 76). Z uwagi na powyższe strona skarżąca nie może żądać i oczekiwać, aby organ nadzoru budowlanego przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił powszechnie obowiązujących przepisów aktu prawa miejscowego. Nabycie własności działki przez stowarzyszenie ogrodowe nie znosi obowiązku poszanowania dla przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ustanawiają zakaz zabudowy, czy zakaz lokalizacji określonych obiektów budowlanych na danym terenie. Stowarzyszenie ogrodowe, planując inwestycję w postaci przeznaczenia danego obszaru pod rodzinny ogród działkowy, powinno sprawdzić czy stan prawny nieruchomości pozwala na jej zagospodarowanie zgodne z celami planowanej działalności. Sama chęć założenia i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych nie uchyla stosowania postanowień aktu prawa miejscowego. Prowadziłoby to do sytuacji, w której każdą nieruchomość zakupioną przez stowarzyszenie ogrodowe, niezależnie od jej przeznaczenia i warunków zabudowy ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, można by "przekształcić" w rodzinny ogród działkowy i zabudować. Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 335/10), że "rodzinne ogrody działkowe - co można wywieść z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny". Sąd nie ujawnił żadnych okoliczności usprawiedliwiających ocenę, że treść rozstrzygnięcia lub uzasadnienia kwestionowanych decyzji została przyjęta z istotnym naruszeniem przepisów art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, czy art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu regulacje ustawowe dotyczące zwolnienia altan działkowych z podatku od nieruchomości nie mają żadnego znaczenia dla oceny kwestii czy lokalizacja takich altan na terenie działki nr [...] jest zgodna z obowiązującym dla tego obszaru miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.