IV SA/Po 84/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: Kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania drogi gminnej relacji M. – J., znajdującej się na działce nr [...], będącej własnością Gminy S., wszczęte na skutek pisma A. N. z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadzono kontrolę w przedmiocie prawidłowości wykonania drogi gminnej znajdującej się na działce nr nr ewid[...] w miejscowości M.. W wyniku kontroli ustalono, iż inwestorem jest Gmina S., a roboty prowadzone są na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu [...]09.2009r. Jednocześnie organ nie stwierdził wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, ani też w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, albo środowiska, jak również z naruszeniem zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) organ wskazał, że przebudowa drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego to obowiązku inwestor dopełnił. Nadto wskazał, że przebieg drogi (wykonanej jezdni) na odcinku 757M występuje bez zmian, szerokości pasa ruchu mierzone co 100m są zgodne z projektem budowlanym. Wzdłuż przedmiotowej drogi stwierdzone pobocze jezdni jest od szerokości od 0,75m do 1,0m. Od strony zachodniej występuje rów melioracyjny zbierający wodę opadową z pasa ruchu. Stwierdzono dwustronny spadek jezdni zgodnie z projektem budowlanym. Ponadto ustalono, że spadek terenu działki nr [...] występuje w kierunku wschodnim, nie zauważono zalewania wodą przedmiotowego terenu. Organ przywołał następnie art. 105 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego na okoliczność istnienia podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Pismem z dnia [...]września 2014 r. od powyższej decyzji odwołał się A. N. wskazując, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem i podając, że woda opadowa z drogi spływa jego na działkę nr [...], którą wykorzystuje rolniczo, utrudniając wykonywanie mu prac polowych i powodując zmniejszenie plonów. Spadek jezdni jest po obu stronach drogi, a według sztuki budowlanej powinien następować na jedną stronę tam gdzie znajduje się rów melioracyjny. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył stan faktyczny w sprawie i wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na przebudowie dróg nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast (art. 30 ust. 1 pkt 3) wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którym w niniejszej sprawie jest Starosta w S.. W ocenie organu Gmina S. prawidłowo zrealizowała wybudowanie drogi gminnej zgodnie ze skutecznie złożonym właściwemu organowi zgłoszeniem, w stosunku do którego nie został złożony sprzeciw. Organ skonstatował, że wobec braku naruszenia przepisów prawa postępowanie w sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ podniósł, że ukształtowanie terenu działki nr [...] będącej własnością odwołującego występuje ze spadkiem w kierunku wschodnim. Spadek przedmiotowej drogi jest w kierunku północnym, a po stronie zachodniej drogi (od strony działki nr [...] należącej do odwołującego) umiejscowiony jest rów melioracyjny. To powoduje, że woda nie spływa z drogi w kierunku działki odwołującego, a odprowadzana jest do rowu i rozprowadzana na poboczu, natomiast na gruncie naturalnie spływa w kierunku działki nr [...]. Po stronie prawej w granicach pasa drogowego zlokalizowane jest pobocze o szerokości min.1,5m, na które spływa woda opadowa z połowy jezdni. Kwestie takie jak intensywność opadów, podciąganie kapilarne, z poziomu wody gruntowej, zaleganie wody w rowach nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. N. wskazując, te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 695/12 (LEX nr 1234365) sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Bezprzedmiotowym może być zatem m.in. postępowanie z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). W konsekwencji, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż brak jest w tej sprawie przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące w rozpatrywanym w sprawie zakresie przepisy Prawa budowlanego. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, przeprowadzona nie tylko w odniesieniu do zarzutów skargi, ale i w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) i sprawowana pod kątem legalności nie wykazała by badany akt jak i akt go poprzedzający wydane zostały z takim naruszeniem prawa czy to materialnego, czy procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy administracyjnej tj. w stopniu kwalifikującym je do usunięcia z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1-3 Ppsa). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma A. N. z dnia [...] lipca 2014 r. W piśmie tym skarżący sprzeciwia się wykonywaniu drogi gminnej z uwagi na wykonanie jej niezgodnie z przepisami budowlanymi, bowiem wody opadowe z tej drogi zalewają jego działkę nr [...] utrudniając wykonywanie mu prac polowych i powodując zmniejszenie plonów. Na tle powyższego wyłaniają się kwestia, które wymagała rozważenia, tj.: kwestia legalności wykonywania prac budowlanych - przebudowy drogi gminnej relacji M. – J.. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przebudowa drogi wymaga zgłoszenia, nie wymaga natomiast pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina S.. Zgłoszenie robót budowlanych i projekt budowlany dotyczą drogi gminnej relacji M. – J.. Bezspornym jest również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosta w S. nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Należy zatem stwierdzić, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wykonane legalnie. W obrocie prawnym pozostaje bowiem skuteczne zgłoszenie robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie mogą ingerować w treść skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Z zakresu ustawowej regulacji instytucji zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, iż zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenia. Żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Powyższa regulacja nie oznacza jednak, iż na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. II OSK 2379/11, G.Prawna SiA 2013/132/12, LEX nr 1310476. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodne z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 49b ust 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na tle przywołanej regulacji wskazać należy, co następuje. Bezspornym w sprawie jest, że przebudowa drogi wykonana została na podstawie skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Wstrzymanie robót budowlanych w świetle obowiązujących przepisów byłoby zatem możliwe tylko wówczas, gdyby roboty te prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tymczasem kontrola przeprowadzona przez pracowników inspekcji budowlanej (protokół kontroli z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], k. 4 i n. akt administracyjnych) nie wykazała, aby zaistniała którakolwiek z ww. okoliczności. W konsekwencji prawidłowo zatem organy uznały, że nie było podstaw do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki określone w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie należy wskazać, że celem przepisów art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 347/11, LEX nr 1086701). Nadto należy zauważyć, że przepisy prawa nie określają w jaki sposób ma dokładnie być odwadniana droga. § 101 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (DZ.U.1999.43.430) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazuje, że urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego powinny zapewniać sprawne odprowadzenie wody. Przepis zatem nie precyzuje jakie i w jakiej ilości należy stosować, przy czym wskazuje, że wody z jezdni nie można wprowadzać bezpośrednio poza granice pasa drogowego. W niniejszej sprawie po stronie prawej w granicach pasa drogowego zlokalizowane jest pobocze o szerokości min.1,5m, na które spływa woda opadowa z połowy jezdni (w protokole co prawda stwierdzono pobocze od 0,75 do 1 m, jednak ta nieścisłość w ocenie Sądu nie ma wpływu na wynik sprawy). Natomiast ukształtowanie terenu działki nr [...] będącej własnością skarżącego występuje ze spadkiem w kierunku wschodnim. Spadek przedmiotowej drogi jest w kierunku północnym, a po stronie zachodniej drogi (od strony działki nr [...] należącej do skarżącego) umiejscowiony jest rów melioracyjny. To powoduje, jak słusznie podniosły organy, że woda nie spływa z drogi w kierunku działki skarżącego, a odprowadzana jest do rowu i rozprowadzana na poboczu, natomiast na gruncie naturalnie spływa w kierunku działki nr [...]. Inwestor w przedmiotowej sprawie przewidział odwodnienie poprzez odpowiednie pochylenie poprzeczne drogi, co wynika z projektu. Na marginesie należy podkreślić iż słusznie wskazał organ II instancji, że kwestie takie jak intensywność opadów, podciąganie kapilarne, z poziomu wody gruntowej, zaleganie wody w rowach nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Ewentualnie skarżący może wystąpić do odpowiedniego organu z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art.29 prawa wodnego. Skarga nie mogła zatem odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Skoro nie stwierdzono wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, słusznie uznano postępowanie za bezprzedmiotowe. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 Ppsa należało oddalić