IV SA/Po 840/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz Skarżącego P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] listopada 2011 r. (k. 4 akt adm.) P. S. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "Kierownik UdSKiOR") z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich, wskazując, że w trakcie II Wojny Światowej przebywał w obozie Linz w Austrii. Decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...], Kierownik UdSKiOR – wskazując jako podstawę art. 1–4 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 400; dalej: "ustawa o kombatantach", w skrócie "u.kombat.") – odmówił przyznania Wnioskodawcy uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.kombat. o spełnieniu warunków do przyznania uprawnień kombatanckich orzeka Kierownik UdSKiOR lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku osoby zainteresowanej oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Zaznaczył, że akta sprawy nie zawierają dowodów działalności kombatanckiej (podlegania represjom) przez Wnioskodawcę w rozumieniu art. 1–4 u.kombat. Natomiast z tytułu deportacji do prac przymusowych w III Rzeszy przysługuje świadczenie pieniężne określone przepisami ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Organ wskazał, że decyzją z 01 czerwca 2005 r. przyznał Wnioskodawcy uprawnienia do świadczeń pieniężnych za pracę w obozie pracy przymusowej w Linz w Austrii. W związku z powyższym brak podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich. W ustawowym terminie Wnioskodawca wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał na załączone do wcześniejszego pisma dokumenty dotyczące Jego pobytu w obozie Linz-Austria. Wnioskując o przyznanie uprawnień kombatanckich podkreślił, że może zrezygnować z dodatku za przymusową pracę. Decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...], Kierownik UdSKiOR – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "Kodeks postępowania administracyjnego", w skrócie "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu podniósł, że we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich Skarżący wskazał, iż przebywał w obozie Poznań-Główna, jednak nie przedłożył na tę okoliczność żadnych dowodów. Kierownik UdSKiOR w celu dokładnego wyjaśnienia podnoszonej okoliczności zwrócił się o udzielenie informacji do Instytutu Pamięci Narodowej, Archiwum Państwowego w Poznaniu oraz Instytutu Zachodniego. W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej w tych instytucjach nie znaleziono jakichkolwiek dokumentów mogących potwierdzić pobyt rodziny Skarżącego w obozie w Poznaniu, wobec czego brak podstaw do przyznania Wnioskodawcy uprawnień kombatanckich z wyżej wskazanego tytułu. Organ podkreślił, że nie kwestionuje okoliczności wywiezienia strony na roboty przymusowe do Austrii (poprzez obóz przejściowy w Linz), jednakże okoliczność pobytu na robotach przymusowych (czy też przebywania w obozie pracy przymusowej) nie daje podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wnioskodawca. Ocenił, że zaskarżona decyzja jest dla niego niezrozumiała. Podkreślił, że jest starym, schorowanym człowiekiem i nie pamięta dokładnie okresu wysiedlenia. Został wysiedlony z miejscowości [...] do obozu Poznań-Główna. Po pewnym czasie rodzina została deportowana do Austrii i tam doczekała do końca wojny. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Kierownik UdSKiOR nie wywiązał się bowiem w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7), którego przepisy znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed tym organem. W ramach tego obowiązku organ powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powinien zaś m.in. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Kierownik UdSKiOR, nie wyjaśnił i nie utrwalił w aktach sprawy wszystkich okoliczności istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, związanych przede wszystkim z wojennym pobytem Skarżącego w Austrii, a zwłaszcza z podnoszonym przezeń faktem przebywania wraz z rodzicami i rodzeństwem w obozie w miejscowości Linz. W tym miejscu należy wskazać, że w świetle art. 21 ust. 1 u.kombat. uprawnienia określone w ustawie o kombatantach przysługują m.in. osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą fakt podlegania represjom, o których mowa w art. 4 u.kombat. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.kombat. represjami w rozumieniu tej ustawy są m.in. okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Wykaz takich miejsc zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"), wydane na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 u.kombat. Godzi się zauważyć, że w § 2 ust. 11 Rozporządzenia zostały wyszczególnione m.in. obozy w miejscowościach Linz (pkt 27) oraz Lenzing (pkt 25), jako podobozy obozu koncentracyjnego w Mauthausen, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 13 Rozporządzenia. W związku z powyższym w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało wnikliwe wyjaśnienie i udokumentowanie w aktach sprawy okoliczności związanych z deklarowanym przez Skarżącego pobytem w Austrii, w tym zwłaszcza w obozie w Linz, choć wyjaśnienia wymagałby także ewentualny pobyt Skarżącego w miejscowości Lenzing, skoro miasto to widnieje w karcie pracy wystawionej w dniu [...] sierpnia 1944 r. bratu Skarżącego, K. S. ("Arbeitskarte" – k. 20 akt adm.). W przypadku Linz chodzi zwłaszcza o jednoznaczne ustalenie charakteru obozu, w którym miał przebywać Skarżący – w szczególności czy nie był to obóz, o którym mowa w Rozporządzeniu – oraz czasu (okresu) pobytu w tym obozie. Na tle przepisów ustawy o kombatantach konieczność poczynienia takich ustaleń jest oczywista i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że wymienienie danego miejsca odosobnienia w Rozporządzeniu nakłada na organ administracyjny obowiązek przyznania uprawnień z tytułu pobytu w nim, jeśli poczynione ustalenia wskazują, iż spełnione są inne przesłanki określone w art. 4 u.kombat. (zob. wyrok NSA z 17.10.2006 r., II OSK 122/05, OSP 2007, nr 11, poz. 134). Co więcej, jak podkreśla judykatura, fakt umieszczenia danego obozu w wykazie wydanym na podstawie art. 8 u.kombat. ma tylko takie znaczenie, że w konkretnej sprawie strona nie musi przeprowadzać dowodów stwierdzających, iż osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a pobyt w tych miejscach dzieci miał charakter eksterminacyjny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.kombat. Nie ma natomiast prawnych przeszkód do dowodzenia, że pobyt w innym obozie, niewymienionym w Rozporządzeniu, był represją w rozumieniu ustawy o kombatantach (por. wyrok NSA z 14.02.2007 r., II OSK 313/06, CBOSA; a także wyrok NSA z 17.10.2006 r., II OSK 1205/05, CBOSA). W świetle tych uwag nie ma racji organ, gdy stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń, czy konkretny obóz posiada cechy określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.kombat. Wszystko to potwierdza niezbędność poczynienia w niniejszej sprawie przez organ administracji wszechstronnych ustaleń pozwalających na weryfikację twierdzeń Skarżącego dotyczących zwłaszcza jego pobytu w miejscowości Linz. W tym zakresie materiał zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy wykazuje jednak istotne braki. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie kwestionuje faktu pobytu Skarżącego w obozie w Linz. Zarazem jednak nie precyzuje w decyzji jednoznacznie charakteru tego obozu – mówiąc raz o "obozie przejściowym", a w innym miejscu o "obozie pracy przymusowej" (k. 49v.). Z kolei w nadesłanej przez organ na wezwanie Sądu kopii decyzji Kierownika UdSKiOR z 01 czerwca 2005 r. przyznającej Skarżącemu uprawnienie do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, wspomina się ogólnie o udowodnionym okresie represji (od 17.07.1944 r. do 05.05.1945 r.) "w miejscowości Lintz" (k. 46 akt sądowych). Również twierdzenia samego Skarżącego w tym zakresie dalekie są od jednoznaczności i spójności [w poniższych cytatach została zachowana pisownia oryginalna]. Mianowicie w zalegającej w aktach administracyjnych sprawy kopii kwestionariusza osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pieniężnego, wypełnionego dnia 25 sierpnia 2003 r., w rubryce "Relacja własna wnioskodawcy do punku B dotycząca danych o doznanych represjach" (k. 1v. akt adm.), czytamy: "W m-c październik 1944 r. wraz z rodzicami i rodzeństwem do obozu z w miejscowości Linz w Austrii". Z kolei w życiorysie sporządzonym w dniu 14 grudnia 2011 r. (k. 7 akt adm.) Skarżący napisał: "W 1940 r. wraz z rodzicami i braćmi i siostrą zostaliśmy wysiedleni do majątku [...] powiat [...], następnie na przełomie roku 1943/44 wysiedleni do obozu w Linz Austria miałem wówczas 6–lat. Po opuszczeniu obozu ojciec i starsi bracia od lipca 1944 r. pracowali w Zakładach [...]". Z powyższego można by wnosić, iż pobyt w obozie miał miejsce jeszcze przed okresem, za który przyznano Skarżącemu w 2005 r. świadczenie pieniężne z tytułu deportacji. Podobnie w rekomendacji udzielonej Skarżącemu przez Związek Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych, z [...] grudnia 2011 r., podano: "pobyt w obozie w Linz / Austria / – 1943/1944 r." (k. 13 akt adm.). Z kolei w Opinii [...] z[...] sierpnia 2003 r. Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę wskazano na okres od 10.1944 r. do 05.1945 r. jako czas przebywania przez Skarżącego w: "Obóz LINZ – Austria" (k. 18 akt adm.). Wskazanych wyżej sprzeczności organ nie wyjaśnił. W szczególności nie podjął działań w celu pozyskania i przeprowadzenie dalszych dowodów. W tym kontekście jako istotny jawi się brak w aktach dowodu z przesłuchania świadków w osobach (dość licznego) rodzeństwa Skarżącego (wykaz – k. 52 akt adm.), w tym brata, K. S. – który, zdaniem Skarżącego, "został kombatantem" (k. 5 akt sądowych), a według organu posiada jedynie uprawnienie do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji (k. 7v. akt sądowych; notabene w aktach brak odpisu decyzji przyznającej ww. uprawnienia bratu Skarżącego) – ewentualnie wzmianki, dlaczego przeprowadzenie tych dowodów było w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwe lub niecelowe. Ponadto Kierownik UdSKiOR nie dokonał należytej oceny już zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji co najmniej przedwcześnie przyjął, że ów materiał pozwala wnioskować, iż okoliczności wywiezienia Skarżącego na roboty przymusowe do Austrii nie dają podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich – nie bacząc na istniejące w tym materiale, wskazane wyżej, istotne rozbieżności. W takim przypadku szczególnej doniosłości nabiera obowiązek organu wnikliwego rozważenia i podania, które fakty uznał ostatecznie za udowodnione, a także wskazania dowodów, na których w tej mierze się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Temu obowiązkowi Kierownik UdSKiOR nie uczynił zadość, a w każdym razie nie znalazło to dostatecznego wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyjął, że obóz w Linz, o którym wspomina Skarżący, i w którym pobytu Skarżącego organ nie kwestionuje, nie jest tym, o którym mowa w Rozporządzeniu. Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na tym etapie wyjaśnienia sprawy, w świetle materiału zebranego w przesłanych do Sądu aktach, nie można jednoznacznie wykluczyć, iż Wnioskodawca przebywał w jednym z obozów wymienionych w Rozporządzeniu, ewentualnie w innym obozie, w którym poddany był represjom, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.kombat. Należy przy tym wyjaśnić, że – wbrew stanowisku organu – uprzednie przyznanie wnioskodawcy uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji nie wyklucza późniejszego przyznania uprawnień kombatanckich. Wykluczenie takie nie wynika w szczególności z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym. Odrębną kwestią – nie wymagającą tu omówienia – pozostaje sposób rozstrzygnięcia ewentualnego zbiegu uprawnień do świadczeń z tytułu deportacji oraz uprawnień kombatanckich. Dodatkowo należy zauważyć, że postępowanie zakończone decyzją "pierwszoinstancyjną" z [...] stycznia 2012 r. było nad wyraz pobieżne, a uzasadnienie decyzji odmownej – nadmiernie lakoniczne i sztampowe. Takie działanie organu zasługuje dezaprobatę, jako nie spełniające nawet minimalnych standardów rzetelności procesowej. Dopiero ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wniosku Skarżącego, organ w szerszym zakresie przeprowadził postępowanie dowodowe oraz pogłębił rozważania faktyczne i prawne w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tak przeprowadzone, powtórne postępowanie, choć – jak to już wyżej wskazano – nie wyjaśniło wszystkich istotnych kwestii, to jednak pozwoliło przynajmniej na jednoznaczne przesądzenie braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu deklarowanego przez Skarżącego pobytu w obozie Poznań-Główna. Sąd podziela ocenę organu, iż brak obecnie jakichkolwiek dowodów na fakt tego pobytu, a co za tym idzie – także i podstaw do przyznania Skarżącemu uprawnień ze wskazanego wyżej tytułu. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł). Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. w przedmiocie wykonalności aktu, gdyż zaskarżona decyzja – jako decyzja odmowna – ze swej istoty nie podlega wykonaniu. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik UdSKiOR uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności uzupełni w niezbędnym zakresie ustalenia faktyczne i materiał dowodowy. W przypadku ewentualnej niemożności poczynienia określonych ustaleń lub pozyskania określonych dowodów, wskaże tego przyczyny. Następnie wszechstronnie i wnikliwie rozważy oraz oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń i rozważań podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.