IV SA/Po 842/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.P. i T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę B. i T.P. wystąpili o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]-07-2011 r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podpiwniczoną część tarasową - w celu legalizacji inwestycji, przeznaczonej do realizacji na terenie działki [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. K. [...] w P, w zakresie: zmiany treści decyzji na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podpiwniczoną część tarasową. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].01.2012 r. działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy strony postępowania wyrażą na nią zgodę. W niniejszym postępowaniu wezwano wszystkie strony do wyrażenia pisemnie swojego stanowiska w sprawie. Tylko jedna strona postępowania wyraziła zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, w związku z tym - zdaniem organu I instancji - zasadną jest odmowa zmiany decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i T.P. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także każdy właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości bez względu na wykazanie interesu prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak zgody przez niektórych właścicieli nieruchomości sąsiednich, może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie za zgodą strony decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Niewątpliwie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy do tych decyzji, do których stosuje się art. 155 k.p.a. Na mocy tej decyzji podmiot, z inicjatywy którego decyzja została wydana, wnioskodawca (inwestor) nabywa bowiem prawa określone w niej oraz w przepisach ustawy, stanowiących podstawę wydanej decyzji. Sformułowanie "za zgodą strony" rozumiane jest w ten sposób, iż obejmuje ono podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją. Zgoda stron, o której mowa w omawianym przepisie, stanowiąca podstawową przesłankę zastosowania art. 155 k.p.a. udzielona być musi wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenia złożone organowi administracji publicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodę na zmianę decyzji wyrazili M. Bi., W. B. oraz B.W. Zgody nie wyraziła natomiast D.L. Skoro zatem zmiana ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogła nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zgody wszystkich stron (stron) postępowania, a zgody takiej od D.L. nie uzyskano, zaskarżona decyzja nie mogła zawierać innego rozstrzygnięcia niż przyjęte przez organ I instancji. B. i T. P. kwestionując powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. i na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO całkowicie pominęło podniesioną przez skarżących okoliczność, że w niniejszej sprawie, właścicielom nieruchomości sąsiednich nie można przyznać przymiotu strony postępowania. Powołano się przy tym na prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nawet bliskie sąsiedztwo z działką inwestora, nie oznacza każdorazowo, iż temu sąsiadowi przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce inwestora, albowiem w każdym takim przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zgodnie z powyższym o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony w postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym art. 155 k.p.a., zawsze decydują okoliczności konkretnej sprawy. Innymi słowy, w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony innych - poza inwestorem - osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy, które są związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Zatem organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Jak wyżej wskazano, w ramach niniejszego postępowania ani organ I instancji ani SKO takich czynności nie podjęły, bezkrytycznie przyjmując, że wszyscy właściciele nieruchomości sąsiednich mogą uczestniczyć w ramach tego postępowania jako jego strony. W ocenie Skarżących, nie ma żadnych okoliczności, które w jakikolwiek sposób wskazywałyby, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny aby uczestniczyć w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].01.2012 odmawiającą zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podpiwniczoną część tarasową - w celu legalizacji inwestycji, przeznaczonej do realizacji na terenie działki [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. K. [...] w P, w zakresie: zmiany treści decyzji na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podpiwniczoną część tarasową. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 155 k.p.a., w myśl którego, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, które nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy lecz weryfikacją decyzji ostatecznej pod kątem czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanką do zastosowania tego przepisu jest uzyskanie zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej. Brak zgody strony lub wadliwość tej zgody prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgoda ta musi być udzielona wprost i wyraźnie przez złożenie stosownego oświadczenia organowi administracji publicznej. Stanowisko doktryny i orzecznictwa co do konieczności wyrażenia zgody strony jest jednolite i nie budzi żadnych wątpliwości (por. wyroki NSA z dnia 4.12.1981 r, l SA 2408/81 ONSA 1981, Nr 2, póz. 121, NSA z dnia 21.04.1986 III SA 1479/85 ONSA 1986, Nr 1, poz. 24). Na specyfikę postępowania prowadzonego w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. wskazał NSA m. in. w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 339/10, Lex nr 745219), stwierdzając, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Tak więc, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W orzecznictwie przyjmuje się, że weryfikacja w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 kpa zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo i organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadanie czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji ( zob. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99, lex nr 53385, NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1083/10 i NSA w wyroku z dnia 18 września 2012, sygn. akt II OSK 987/11). W tym miejscu należy wskazać, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron tego postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. Stronami tymi są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 08.03.2005 r., sygn.. akt OSK 682/04, Lex nr 176144). W orzecznictwie powszechny jest też pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strony nabyły prawo (zob. m. in. wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10, Lex nr 759090 oraz wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 208/10; Lex nr 577109). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadnym jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że właściciele działek sąsiednich są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy możliwość ewentualnej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody pozostałych stron postępowania. Poza sporem jest, a potwierdza to materiał sprawy, że zgody takiej, nie udzieliły wszystkie strony postępowania zasadniczego, pomimo wystosowania do nich przez organ stosownego zawiadomienia. Na etapie postępowania przed organem I instancji zgodę wyraził B. W., a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy zgodę wyrazili M. B. i W. B. Brak jest więc zgody D.L. na zmianę decyzji objętej wnioskiem złożonym w trybie art. 155 k.p.a. Trafnie zatem organ pierwszej instancji odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy wskazując na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie. Skoro bowiem niezbędnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie na to zgody wszystkich stron postępowania, brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie. Należy przy tym w pełni podzielić stanowisko Kolegium, że dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy chociażby jedna ze stron nie wyraża na to zgody prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4.02.1999r., sygn. akt IV SA 1089/96, publ. Lex nr 48171). Poza sferą zainteresowania organu pozostają przyczyn braku takiej zgody. Organ, w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, dokonując ustalenia stanu faktycznego zobligowany jest tylko do stwierdzenia, czy zgoda na zmianę decyzji ostatecznej została udzielona. Nie ocenia natomiast stanowiska składającego oświadczenie jak i nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do powodów takiego stanowiska. Zgoda nie może być zatem oceniana przez pryzmat interesu osoby składającej w tym przedmiocie oświadczenie. Uwarunkowanie zgody przez stronę od spełnienia określonego warunku przez inwestora jest bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, albowiem to w interesie wnioskodawcy jest porozumienie się z innymi stronami w celu uzyskania zgody na proponowane załatwienie sprawy. Brak zgody powoduje, iż nie ma potrzeby rozważenia spełnienia pozostałych przesłanek, w tym słusznego interesu strony. Istnienia po stronie organu obowiązku badania interesu strony, w przypadku braku spełniania przesłanki konstytutywnej zgody – wbrew twierdzeniu skarżącego- nie można wyprowadzić z art. 155 K.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej przy braku zgody którejkolwiek ze stron postępowania, nawet w sytuacji spełnienia pozostałych warunków, stanowiłaby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem zarzut skarżącego odnośnie nieuwzględnienia słusznego interesu strony jest całkowicie nieuzasadniony. Uwzględnienie tego interesu nie może prowadzić do rozstrzygnięć pozostających w kolizji z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.