IV SA/Po 85/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz ( spr. ) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę R.M. w dniu 28 sierpnia 2009r. złożył zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie działek nr [...], [...], ark. [...], obręb P., położonych przy ul. [...] w P. W zgłoszeniu wskazano na obecną handlową funkcję obiektu oraz projektowaną funkcją usługową (lokal wielofunkcyjny estradowo - taneczno - gastronomiczny). Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] września 2009r. nr [...] nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości na których planowana jest inwestycja, objęcie wnioskiem wszystkich nieruchomości, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, uzgodnienia planowanej inwestycji pod względem spełnienia wymagań ochrony ppoż, bhp i higieniczno – sanitarnych, pozwolenie na wykonanie otworów w ścianie budynku położonej w granicy dz. nr [...] oraz na powiększenie piętra budynku na terenie działki nr [...], ostateczne pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. R.M. uzupełnił zgłoszenie oraz złożył zamienny projekt ograniczający planowaną inwestycję do części budynku przy ul. [...] w Poznaniu. W związku z powyższym Prezydent Miasta Poznania w dniu [...] września 2009r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 71 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa) zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji tj. robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgłoszenie sprzeciwu jest w pełni zasadne. R.M. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 71 ust. 4 ustawy, poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie, określonego w powołanym przepisie 30-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Według skarżącego termin do złożenia sprzeciwu upłynął w dniu 27 września 2009r., albowiem wcześniejsze postanowienie organu w sprawie uzupełnienia braków zgłoszenia nie miało żadnego wpływu na jego bieg. Z powyższego skarżący wywiódł, że sprzeciw organu z dnia 29 września 2009r. (data otrzymania przez R.M. decyzji zgłaszającej sprzeciw), zgłoszony został po upływie terminu i jest on nieskuteczny. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 – dalej kpa) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że istotnym jest ustalenie początkowej daty biegu terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy. Rozstrzygając powyższą kwestię Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że uregulowania dotyczące ewentualnej konieczności uzupełnienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, terminów oraz możliwości wniesienia sprzeciwu (art. 71 ust. 3 i ust. 4 ustawy ), są analogiczne jak przy zgłoszeniu budowy lub robót budowlanych (art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy). Organ odwoławczy powołując się więc na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 79/06, LEX nr 319177, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 512/08, LEX nr 485376)) stwierdził, że termin na zgłoszenie sprzeciwu winien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tegoż uzupełnienia. Nałożenie na inwestora w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki powoduje bowiem przerwanie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Konsekwentnie więc uzupełnienie zgłoszenia powoduje, że ten termin liczy się od początku tj. od daty złożenia uzupełnienia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie był ograniczony dochowaniem terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu, liczonego od dnia wpływu zgłoszenia w jego pierwotniej, niekompletnej wersji tj. od dnia 28 sierpnia 2009 r. Skoro więc uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w dniu 23 września 2009 r. to koniec biegu terminu 30-dniowego przypadałby na dzień 23 października 2009 r. Tym samym, skoro decyzję wydano w dniu 28 września 2009r. i doręczono ją w dniu 29 września 2009 r., organ odwoławczy stwierdził, iż wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia nastąpiło z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 71 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na fakt, iż podstawę materialno - prawną zaskarżonej decyzji stanowi także art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, decyzja wydana na tej podstawie materialno - prawnej nie została przez organ I instancji dostatecznie uzasadniona w oparciu o materiał dowodowy. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji tj. robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wobec braku przywołania konkretnego materiału dowodowego w tym zakresie, jest okolicznością potwierdzającą naruszenie art. 107 § 3 kpa określającego wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność utrwalenia materiału dowodowego w sposób, który umożliwi dokonanie w każdym czasie pełnej oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda wskazał przy tym na okoliczność, że w przekazanej przez organ I instancji dokumentacji brak jest np. ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy. Dokument powyższy miał zostać złożony zgodnie z treścią postanowienia z dnia [...] września 2009r., na co wskazano w decyzji organu i instancji, jednakże nie znalazło to potwierdzenia w aktach sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. R.M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 157 § 2 kpa oraz art. 71 ust. 4 ustawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. – dalej ppsa) w zw. z art. 156 kpa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...].09.2009 zgłaszającej sprzeciw. W części dotyczącej naruszenia art. 71 ust. 4 ustawy zarzuty podniesione w skardze są tożsame z podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. R.M. stwierdził, że zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji przez organ I instancji, naruszające art. 107 §3 kpa powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa skutkuje tym samym nieważnością tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ I instancji nie wskazał bowiem w sposób należyty podstawy prawnej decyzji zgłaszającej sprzeciw. Podanie takiej podstawy wymaga ścisłego sprecyzowania, czy w danym przypadku rzeczywiście zmiana sposobu użytkowania wiąże się z dokonaniem zmian w obiekcie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie w takiej sytuacji możliwości późniejszego skorygowania wadliwej decyzji - w szczególności na skutek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - spowoduje faktyczne przedłużenie 30-sto dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 4 ustawy. Sytuacja taka jest zdaniem skarżącego niedopuszczalna albowiem powyższy termin ma charakter terminu materialno prawnego, zawitego, który nie może ulec przedłużeniu lub zmianie w drodze decyzji organu. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu naruszenie szeregu przepisów proceduralnych w tym art. 7, art. 8, art. 11 i 12 kpa. R.M. stwierdził, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast zgodnie z art. 80 kpa organ administracji winien na podstawie całokształtu zebranego w ten sposób materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy nie dokonał w tej sprawie żadnych własnych ustaleń, zaś w ocenie skarżącego - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie zostały spełnione przesłanki skutecznego wniesienia sprzeciwu. Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena legalności decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania oraz pośrednio ocena samego sprzeciwu organu pierwszej instancji wobec zgłoszenia przez R.M. zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 §2 kpa. Sąd bada zatem czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego, oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B.Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem dokonując oceny takiej decyzji organu odwoławczego Sąd zobligowany jest do sprawdzenia i dokonania oceny czy postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było w istocie takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną nie może natomiast przesądzić o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści wnioskowanej przez strony postępowania. Nie czyni tego także kontrolowana decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego dokona stosownych ustaleń, będących podstawą jego orzekania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że faktycznie decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była uchybieniami, które nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy, a więc w zakresie istotnym dla sprawy, powoduje że wadliwym byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ odwoławczy. Tym samym mając na uwadze zasadę, zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ogólnikowego uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Poznania, co w ocenie skarżącego oznacza, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem (art. 156 §1 pkt 2 kpa), stwierdzić należy iż bezspornie decyzja organu instancji wyrażająca sprzeciw nie zawiera uzasadnienia faktycznego podstaw jej wydania. Decyzja ta narusza więc dyspozycję art. 107 §3 kpa, zgodnie z którym jednym z elementów decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu naruszenia tego nie można traktować automatycznie jako wydania decyzji bez podatny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się bowiem, że obie te przesłanki muszą być interpretowane w sposób bardzo ścisły a nie rozszerzający. Skoro zatem organ I instancji wskazując w treści swojej decyzji podstawę prawną jej wydania, powołał się na art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy a jedynie jej nie uzasadnił we właściwy sposób, to w ocenie Sądu nie można przyjąć, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Zasadnym jest raczej stwierdzenie, iż decyzja organu I instancji narusza art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1 i art. 80 kpa. Przepisy te obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i wyczerpujące rozważenie materiału dowodowego, a następnie do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zauważył, że uzasadnienie decyzji I instancji sprowadzało się do twierdzenia, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższego stwierdzenia istotnego dla sprawy dokonano jednak bez przywołania konkretnego materiału dowodowego. Oceniając zaskarżoną decyzję należy również odnieść się do kwestii terminu w jakim powinna być wydana decyzja zgłaszająca sprzeciw do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Powyższy termin 30 dniowy – na co słusznie zwrócił uwagę skarżący jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie nie mogą być przedłużane, ani nie podlegają przywróceniu. Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości do przerwania biegu tego terminu. Wskazać należy przy tym na fakt, iż regulacja prawna trybu wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu zmiany sposobu użytkowania – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - jest analogiczna do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 i 6 ustawy, dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Możliwym jest więc sięgnięcie do obszernego orzecznictwa dotyczącego tego przepisu (por. wyrok NSA z 17 maja 1999 r., IV SA 747/97; wyrok NSA z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004 nr 2, poz. 49; wyrok NSA z 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007 nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, nr 2, poz. 15 z glosą aprobującą J. Borkowskiego), z którego wynika, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Z powyższego wynika, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 207/08, LEX nr 516061). Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Pogląd powyższy został również zaakceptowany w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 373; J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 226; A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane, Warszawa 2007, s. 167). Zgodnie z powyższym prawidłowym jest stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, który uznał, iż nałożenie na inwestora w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki, powoduje przerwanie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Uznając z tych wszystkich względów skargę za bezzasadną orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. jh