IV SA/Po 885/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr XL/452/2005 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów 1. stwierdza nieważność § 12 zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku nie może być wykonana /-/M.Dybowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus Rada Miejska w Kórniku (dalej Rada Miejska), z powołaniem się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. 256/04/2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty bądź uso), podjęła w dniu 27 kwietnia 2005 r. uchwałę nr XL/452/2005 (dalej Uchwała) w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Kórnik. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej, zarzucając jej rażące naruszenie art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 uso, przez zdefiniowanie pojęcia "zdarzenie losowe" i tym samym zawężenie kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy o systemie oświaty do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, podczas gdy rada gminy nie ma kompetencji do definiowania tego pojęcia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 12 Uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. 142/01/1591 ze zm., dalej usg) do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 40 ust. 1 usg na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 90f ustawy o systemie oświaty, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 1 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek szkolny (art. 90e ust. 1 uso). Świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie art. 90m ustawy o systemie oświaty. Tak sformułowane przepisy rangi ustawowej wskazują jednocześnie, że radzie gminy (radzie miejskiej) nie służy prawo definiowania, względnie ustalania co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego albowiem rada gminy nie jest upoważniona do definiowania pojęć użytych w ustawach, a ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy, który przyznaje zasiłek szkolny. W rozpatrywanym przypadku kompetencja ta przysługuje Burmistrzowi Miasta Kórnik. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, by nie naruszała innych przepisów prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na zasadzie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Ustawodawca nie zdefiniował znaczenia pojęcia "zdarzenie losowe", zaś zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku Języka Polskiego" [pod red. M. Szymczaka Wyd. PWN] (Warszawa 1995, t. II s. 50) zdarzeniem losowym nazwać można wszystkie takie zdarzenia, które są zależne od losu - kolei, wydarzeń życia, nieprzewidywalne, niemożliwe do uniknięcia, nawet przy zachowaniu należytej staranności o swoje sprawy (k. 3-6 akt). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kórniku wniosła o jej oddalenie wskazując, że wymienione w § 12 Uchwały zdarzenia losowe tj. śmierć rodzica oraz pożar domu, mieszkania nie wyczerpują katalogu zdarzeń losowych i nie oznaczają "innych zdarzeń" wymienionych jako tiret trzeci § 12 Uchwały, a jedynie przykładowo wymieniają niektóre z nich. Rada Miejska przepisem tym nie zawęża kręgu osób uprawnionych do otrzymania zasiłku losowego, gdyż dopuszcza przyznanie zasiłku szkolnego także w przypadku zaistnienia innego zdarzenia losowego. 2 W tym zakresie ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym należy do organu wykonawczego gminy, który przyznaje zasiłek szkolny, tj. do Burmistrza Gminy Kórnik (k. 12-13 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/ 05/1417) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XL/452/2005 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Kórnik (k. 7-9 akt). Zaskarżona Uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy Kórnik. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała winna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946). Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi 3 ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 usg który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetencyjne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego (art. 90e ust. 1 uso). Rada Miejska uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności (art. 90f uso): 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W świetle takiego zamysłu ustawodawcy, definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego" Rada Miejska dopuściła się zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. W orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30X2007 r., II OSK 1954/06, dostępny na stronie internetowej NSA), jak też orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakie należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. W kontekście tej sprawy warto zwrócić uwagę na dwie z tych zasad: 4 - brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też ono wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5.X.1999 r., U 4/99 i powołane tam orzeczenia); - jeśli akt określa tryb postępowania, to winien to czynić w taki sposób, by zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8. 12.1998 r., U 7/98). Uwzględniając treść normatywną owych przepisów ustawy o systemie oświaty Sąd doszedł do przekonania, że ustawodawca w sposób celowy użył pojęcia "zdarzenie losowe" zgodnie z regułami oficjalnego języka polskiego ogólnego, tak by obejmowało ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych, mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. Jednocześnie upoważnił gminy do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". W takim kontekście upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie gmina nie może natomiast określać katalogu zamkniętego tych zdarzeń, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Zważywszy na przytoczone wyżej reguły stanowienia aktów podustawowych, warto podkreślić, że z kompetencji do określania "trybu i sposobu udzielania zasiłku" (art. 90f pkt 4 uso) upoważniony organ winien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. W ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Gmina nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym. Na potwierdzenie powyższego wywodu wskazać należy na załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad 5 techniki prawodawczej" (Dz. U. 100/02/908,dalej ztp) które - w zasadzie - winno być respektowane w toku formułowania każdego aktu normatywnego. Zgodnie z § 149 ztp, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nie wolno wprowadzać nawet takich merytorycznych postanowień wykonawczych, które pośrednio - w postaci definicji guas/'-aksjomatycznych -ustalałyby lub zmieniały znaczenie ustawowe (M. Zieliński w: S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wyd. Sejm. 2004 s. 284-285 uw. 1 i 2.2). Bez znaczenia zatem dla oceny rażącego naruszenia prawa pozostaje użycie w § 12 Uchwały zwrotu "inne zdarzenia", skoro Rada Miejska w ogóle nie miała kompetencji definiowania pojęcia "zdarzenie losowe" - nawet jeśli definicja zawarta w Uchwale ma charakter nieprawidłowej definicji cząstkowej (W. Marciszewski w: "Mała encyklopedia logiki" Ossolineum 1988 s. 38; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 51). Słusznie zatem zwraca uwagę Skarżący, że Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca, jak też bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniona do formułowania desygnatów pojęć językiem prawnym, jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, bowiem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień Uchwały Rady Miejskiej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 ppsa stwierdził nieważność § 12 Uchwały. O wykonalności zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost - Durchowska /-/ E. Makosz- Frymus Za nieobecnego Sędziego WSA E.Kręcichwost-Durchowska /-/M.Dybowski KP