IV SA/Po 886/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Donata Starosta /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. (nr [...]) Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwanego dalej MGOPS) w T., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej kpa) art. 37 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 pkt.1, art. 106 ust. 3, art. 106 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 2009 r. nr 175 poz.1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz Zarządzenia Burmistrza Miasta T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji przez Zastępcę Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. odmówił G. R. prawa do zasiłku stałego za okres od dnia 17 maja 2008 r. do 31 października 2008 r. (k. 51-52 akt administracyjnych). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W związku z wyrokiem Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...], stronie został przyznany zasiłek stały decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. za okres od [...] listopada 2008 r. do [...] maja 2010 r., ponieważ wniosek strony wraz z pełną dokumentacją o przyznanie zasiłku stałego wpłynął do MGOPS dnia [...] listopada 2008 r. Dlatego zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje stronie od dnia [...] listopada 2008 r. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. G. R. wniósł o jej uchylenie oraz o przyznanie prawa do zasiłku stałego za okres od [...] maja 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu odwołujący zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja zmienia wyrok Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] (k. 59 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (k. 65-66 akt administracyjnych). W uzasadnieniu SKO podniosło, że zasiłek stały w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Osobą całkowicie niezdolną do pracy jest m.in. osoba legitymująca się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w myśl art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi 477,00 zł. Wysokość zasiłku stałego w przypadku gospodarstwa jednoosobowego ustala się jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a posiadanym faktycznym dochodem, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Świadczenie to ma charakter obowiązkowy, jeżeli osoba spełnia ustawowe przesłanki, określone w art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium ustaliło, że odwołujący ma [...] lat i pozostaje osobą bierną zawodowo. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Poznań- Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...] odwołujący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyn oznaczonych kodem "10-N", począwszy od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] maja 2010 r. W powyższym wyroku potwierdzono, że daty powstania niepełnosprawności nie można określić. Odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jedynym dochodem jest zasiłek stały wypłacany na mocy decyzji z [...] grudnia 2008 r. Dodatkowo odwołujący jest zobowiązany do świadczenia alimentów na rzecz syna w wysokości [...] zł miesięcznie. Wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności odwołujący złożył w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniu [...] maja 2007 r. Orzeczenie zaliczające podopiecznego do lekkiego stopnia niepełnosprawności z kodem "06-E", określające początkowy termin na dzień [...] kwietnia 2005 r., wydano dnia [...] września 2007 r. Od tego orzeczenia G. R. odwołał się do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności Województwa Wielkopolskiego, który orzeczeniem z dnia [...] października 2007 r. potwierdził lekki stopień niepełnosprawności. Wyrokiem Sądu zmieniono orzeczenia zespołów do spraw niepełnosprawności w części dotyczącej stopnia niepełnosprawności nadając odwołującemu umiarkowany charakter niepełnosprawności od dnia złożenia wniosku, tj. [...] maja 2007 r. do dnia [...] maja 2010 r. Wyrok Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce z dnia [...] czerwca 2008 r. uprawomocnił się w dniu [...] listopada 2008 r. Potwierdzony wyrokiem stopień niepełnosprawności nie uprawniał odwołującego automatycznie do uzyskania świadczenia. Ustalenie prawa do zasiłku stałego wymaga bowiem złożenia stosownego wniosku oraz łącznego spełnienia dwóch przesłanek, mianowicie całkowitej niezdolności do pracy, w rozumieniu art. 6 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz odpowiedniego kryterium dochodowego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy sprawa z wniosku o przyznanie zasiłku stałego była nową sprawą, czy kontynuacją czynności podjętej przez odwołującego w związku z ustaleniem stopnia niepełnosprawności, tzn., czy rozpoznając wniosek odwołującego z dnia [...] listopada 2008 r., organ prawidłowo określił czasookres należnego świadczenia. Z przekazanego materiału dowodowego wynika, że G. R. złożył wniosek wraz z wymaganymi dokumentami w dniu [...] listopada 2008 r. Wystąpienie o ustalenie prawa do zasiłku stałego nastąpiło w wykonaniu prawomocnego wyroku Sądu Rejnowego Poznań - Grunwald i Jeżyce z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...], którym zmieniono orzeczenia organów orzekających o niepełnosprawności i ustalono, że odwołujący jest osobą niepełnosprawną o stopniu umiarkowanym, o charakterze okresowym, od dnia złożenia wniosku w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P., tj. od [...] maja 2007 r. do [...] maja 2010 r. Sprawa z powyższego wniosku była nową sprawą. W wyniku jej rozpoznania organ I instancji wydał po raz pierwszy decyzję przyznającą zasiłek stały na okres od miesiąca złożenia wniosku do końcowego terminu ważności stopnia niepełnosprawności. Wówczas powyższa decyzja nie była kwestionowana przez odwołującego w zakresie początkowego terminu przyznania świadczenia. Swoje dodatkowe oczekiwania, w następstwie tego samego prawomocnego orzeczenia Sądu, odwołujący sformułował dopiero we wniosku z dnia [...] maja 2010 r., żądając przyznania zasiłku stałego od [...] maja 2008 r. do [...] października 2008 r. Przed datą złożenia wniosku o stopień niepełnosprawności, odwołujący nie legitymował się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, czego potwierdzeniem jest data ustalenia w orzeczeniu lekkiego stopnia niepełnosprawności, od [...] kwietnia 2005 r. Na podstawie dokonanych ustaleń, SKO uznało, że organ I instancji rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia wstecz, za okres wskazany we wniosku, orzekł o odmowie jego przyznania zgodnie z przepisami. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji związany był datą wpływu pierwszego wniosku. Dlatego, mimo że skutkiem prawomocnego wyroku sądu powszechnego nastąpiło ustalenie ze skutkiem ex tunc, że G. R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym od dnia [...] maja 2007 r., to złożenie pierwszego wniosku w sprawie przyznania zasiłku stałego w dniu [...] listopada 2008 r. uprawniało odwołującego do świadczenia od miesiąca złożenia wniosku do końca okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tym samym nie można było orzec o uprawnieniu odwołującego do świadczenia w przedziale czasowym, poprzedzającym datę złożenia wniosku. Wobec opisanego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego, zgodnie z zasadą określoną w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, nie było podstaw prawnych do orzekania o przyznaniu zasiłku stałego wstecz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] września 2010 r. G. R. zaskarżył powyższą decyzję SKO w całości, zarzucając jej naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (k. 3 akt sądowych). W uzasadnieniu skarżący podzielił zapatrywanie SKO, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wniosek z [...] listopada 2008 r. był nową sprawą, czy też kontynuacją wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Bezspornym jest, że w maju 2008 r. skarżący spełniał wszystkie wymogi do przyznania zasiłku. To z winy organu administracyjnego, który błędnie ocenił jego stan zdrowia, postępowanie uległo znacznemu wydłużeniu. Dopiero sąd prawomocnym wyrokiem ustalił, że skarżący jest niepełnosprawnym już od [...] maja 2008 r. Dlatego w sprawie toczyło się jedno postępowanie z wniosku skarżącego, który zmierzał do uzyskania zasiłku stałego. Skoro początkowo błędnie ustalono jego stan zdrowia, to nie może on ponosić z tego powodu ujemnych konsekwencji. Ten sposób myślenia zaprezentował również Sąd Rejonowy Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu w wyroku z dnia [...] czerwca 2008 r., którym zmienił zaskarżone orzeczenie i ustalił niepełnosprawność skarżącego z datą od [...] maja 2008 r. Tak więc z przyczyn od siebie niezawinionych skarżący nie mógł formalnie złożyć wniosku kilka miesięcy wcześniej. Formalistyczne odczytywanie art. 106 ustawy o pomocy społecznej jest nie tylko sprzeczne z jej celem, ale również z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) SKO wniosło o jej oddalenie, ugruntowując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.). W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, czyniąc je własnymi. Zarówno Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., jak również G. R. w złożonej skardze zasadnie stwierdzili, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy sprawa z wniosku skarżącego, z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznanie zasiłku stałego była nową sprawą, czy też stanowiła ona kontynuację podejmowanych przez skarżącego czynności związanych z ustaleniem stopnia jego niepełnosprawności, których ostatecznym rezultatem jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...]. Rację ma w tej materii SKO wskazując wyraźnie, że sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego była odrębną sprawą od postępowania dotyczącego ustalenia stopnia jego niepełnosprawności. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie natomiast do art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 102 ust. 1 powołanej ustawy, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może zostać również udzielona z urzędu (art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W art. 106 ust. 1 analizowanej ustawy prawodawca postanowił, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 106 ust. 3 powyższej ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednoznacznie, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej nie mogą być przyznawane za okres wcześniejszy niż miesiąc złożenia wniosku. Reguła zawarta w ww. art. 106 ust. 3 ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji, gdy wniosek strony o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie, nie ma natomiast zastosowania w przypadku wniosku o kontynuację świadczenia (zob. wyrok WSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 530/10, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 108/09; wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08; wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 317/08; wyrok WSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 732/07, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten zdaje się akceptować również W. Maciejko dodając, że rola świadczeń z pomocy społecznej jest zapewnienie bieżącej i adekwatnej do sytuacji osobistej pomocy w pokonywaniu trudności życiowych (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 410-411). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyżej przedstawiony pogląd, ponieważ wynika on zarówno z wykładni językowej art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jak i z wykładni funkcjonalnej, zgodnie z którą podstawowym zamierzeniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej pozostaje zaspokojenie aktualnych potrzeb bytowych osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej, o czym stanowi wprost art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organy administracyjne orzekające w sprawie miały możliwość przyznania skarżącemu zasiłku stałego, począwszy od miesiąca listopada 2008 r., to jest od miesiąca, w którym skarżący złożył po raz pierwszy wniosek o zasiłek stały. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] maja 2010 r. Bezzasadne było żądanie skarżącego przyznania jemu zasiłku stałego za okres niepełnosprawności ustalony w orzeczeniu Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. Wniosku skarżącego o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia [...] maja 2007 r. nie można bowiem uznać jako równoznacznego z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, ponieważ oba podania służą innym celom. Nie zmienia tego wniosku wskazywana przez skarżącego okoliczność, że przesłanką przyznania jemu zasiłku stałego było uprzednie ustalenie jego niezdolności do pracy przez orzeczenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Innym zamierzeniom służy bowiem postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a innym postępowanie o przyznanie pomocy społecznej. Zaakceptowanie poglądu skarżącego w tej materii byłoby nie tylko sprzeczne z wykładnią językową oraz funkcjonalną art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ale nadto mogłoby doprowadzić do powstania na szeroką skalę wątpliwości odnośnie momentu zainicjowania postępowania o przyznanie pomocy społecznej. Tymczasem dla pewności obrotu prawnego określenie momentu wszczęcia każdego postępowania administracyjnego, czy też sądowego ma niebagatelne znaczenie odnośnie jego przebiegu oraz wyniku końcowego i dlatego w każdym przypadku musi ono zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, a nie przy zastosowaniu preferowanej dla jednej ze stron wykładni przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.