IV SA/Po 891/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent" albo "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], którą odmówiono Z. T. przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz B. S.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. Z. T. zwróciła się o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki B. (ur. [...] r.) jako kolejnego dziecka. Do członków swojej rodziny wnioskodawczyni zaliczyła również swojego partnera i ojca B. - J. S. oraz syna J. S. - J. S.. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku uznając, że J. S. nie sprawuje opieki naprzemiennej nad synem J., a w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, iż jest ona członkiem rodziny wnioskodawczyni (w rozumieniu ustawy). Tym samym B. S. jest pierwszym dzieckiem wnioskodawcy (w rozumieniu ustawy), a nie dzieckiem kolejnym. Od decyzji tej odwołanie złożyła pani Z. T. zarzucając nieprawidłowe ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż rodzice nie sprawują opieki naprzemiennej nad synem J.. W odwołaniu zawarto wniosek o przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania matki J. S. na okoliczność sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków J. S. oraz K. S.. Organ II instancji rozpoznając wniesione odwołanie przytoczył w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, dalej jako: "ustawa"), wskazując, że istotnym elementem zakreślającym przesłanki uprawniające do otrzymywania świadczenia wychowawczego jest ustawowa definicja rodziny, zgodnie z którą za rodzinę uznaje się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców (art. 2 pkt 16 ustawy). Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że w przypadku, gdy rodzice dziecka żyją w rozłączeniu jedyną sytuacją, w której możliwe jest rozważanie przyznanie świadczenia wychowawczego obojgu rodzicom jest stwierdzenie występowania opieki naprzemiennej. Występowanie tego rodzaju opieki musi wypływać z orzeczenia sądu, a organy administracji nie mają kompetencji do dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości Kolegium, że w przypadku opieki sprawowanej przez rodziców nad J. S. brak jest orzeczenia o ustanowieniu opieki naprzemiennej realizowanej przez rodziców, a w świetle przytoczonego orzeczenia organy administracji nie są umocowane do dokonywania ustaleń faktycznych w tym zakresie. W związku z tym przeprowadzanie dowodów wskazanych w odwołaniu uznano za bezcelowe. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że powszechnie przyjęte w obrocie prawnym pojęcie opieki naprzemiennej stawia warunek, zgodnie z którym, aby opieka miała charakter naprzemienny to oboje rodzice muszą ponosić równoważny wysiłek w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem. Muszą zatem w porównywalnym stopniu podejmować starania o wychowanie dziecka, utrzymywać je oraz zaspokajać jego bieżące i długoterminowe potrzeby. Jako istotny element opieki naprzemiennej należy wskazać konieczność zajmowania się dzieckiem przez każdego z rodziców w porównywalnych, stałych okresach czasu i w regularnych odstępach. Opieką naprzemienną będzie więc taka sytuacja, w której rodzice sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na zmianę, w mniej więcej równych, powtarzających się następujących po sobie okresach. Jako kryterium pozwalające na stwierdzenie występowania opieki naprzemiennej jest okoliczność faktycznego zamieszkiwania dziecka z każdym z rodziców w oznaczonym okresie w ten sposób, że każdy z rodziców na równi ma możliwość brania udziału w codziennym życiu dziecka. Odnosząc się do kwestii opieki naprzemiennej w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał, iż jedyną możliwością przyjęcia, że występuje ona w badanej relacji rodzinnej jest istnienie w tym zakresie orzeczenia sądu. Zgodnie z treścią wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie [...] rozwiązującego małżeństwo K. i J. S. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad J. S. powierzone zostało rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka w każdoczesnym miejscu zamieszkania matki, przy zapewnieniu ojcu nieograniczonych kontaktów z synem. Ponadto Sąd orzekł o obowiązku uiszczania przez ojca na rzecz małoletniego J. renty alimentacyjnej w wysokości [...] zł miesięcznie, a w pozostałym zakresie zobowiązał matkę małoletniego do ponoszenia innych kosztów, jak również do osobistych starań o wychowanie dziecka. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie o sposobie wykonywania pieczy nad małoletnim J. S. złożone przez rodziców dziecka, zgodnie z którym J. przebywa pod opieką ojca średnio dwa lub trzy dni w każdym tygodniu w ten sposób, że jest odbierany ze szkoły, spędza u ojca popołudnie i noc, a następnie odwożony jest do szkoły. W pozostałych dniach tygodnia J. przebywa pod opieką matki. Weekendy spędza naprzemiennie z każdym z rodziców, podobnie organizowane są wakacje: po ok. 1-2 tygodnie na zmianę u każdego z rodziców. J. ma swój pokój oraz rzeczy osobiste zarówno w miejscu zamieszkania matki, jak i ojca. Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się z zarzutami zawartymi w odwołaniu, gdyż samo porównanie zakresu czasowego, w którym odwołujący spędza czas z synem do czasu, w którym dziecko przebywa z matką daje jednoznaczny obraz sytuacji rodzinnej, zgodnie z którym matka sprawuje opiekę nad małoletnim J. w przeważającym okresie czasowym. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można twierdzić, że w sprawie występuje sytuacja faktycznego zamieszkiwania dziecka z każdym z rodziców w oznaczonym okresie w ten sposób, że każdy z rodziców na równi ma możliwość brania udziału w codziennym życiu dziecka. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze za w pełni prawidłową uznało ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez organ I instancji, zgodnie z którą J. S. nie zalicza się - w rozumieniu przepisów ustawy - do rodziny Z. T., a skoro tak, to złożony w sprawie wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. T. podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 16 z w. z art. 13 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak wskazania w wyroku rozwodowym wprost na sformułowanie "opieka naprzemienna" powoduje, iż nie można uznać, iż dziecko pod taką pozostaje i w konsekwencji do czyjej rodziny (w myśl ustawy) należy je zaliczyć. Wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w toku postępowania złożyła wyrok rozwodowy, z którego w jej ocenie wynika sprawowanie opieki naprzemiennej oraz dodatkowo oświadczenie rodziców małoletniego J.. Zdaniem skarżącej z przedłożonego oświadczenia wprost wynika, że rodzice w sposób zgodny podzielili się opieką nad synem w ten sposób, że każdy z nich na równi bierze udział w codziennym życiu dziecka. W jej ocenie trudno oczekiwać od rodziców J. S. aby występowali do sądu z wnioskiem o zmianę wyroku rozwodowego w zakresie władzy rodzicielskiej, skoro została ona uregulowana w prawidłowy sposób w tymże wyroku, a rodzice w sposób zgody ją wykonują naprzemiennie. Skarżąca podtrzymała również stanowisko zajęte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego. Rozpoznając przedmiotową sprawę zauważyć należy, że zawisły spór sprowadza się do właściwej interpretacji art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a więc ustaleniu, czy J. S. sprawuje opiekę naprzemienną nad J. S.. W tym miejscu Sąd zauważa, że przepis art. 2 pkt 16 został uchylony z dniem 01 lipca 2019 r. na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924). Jednakże, na mocy art. 6 ust. 1 powyższej ustawy w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r., stosuje się przepisy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 01 lipca 2019 r., a Sąd był obowiązany do dokonania kontroli prawidłowości ich zastosowania w sprawie. Przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni tego pojęcia należy jednak uwzględnić fakt, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by sądy powszechne stosowały instytucję "opieki naprzemienne" czy to w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086, dalej jako: "K.r.o.".), czy w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 613 § 1 K.r.o.), czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym. Dopiero ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1062), dalej nowelizacja czerwcowa, ustawodawca przepisem art. 2 pkt 2) w art. 5821 k.p.c. dodał § 4 w brzmieniu: "Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach"; przepisem art. 2 pkt 3) w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 59821 dodał art. 59822 k.p.c. w brzmieniu: "Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach"; a przepisem art. 2 pkt 4) nadał art. 7562 § 1 brzmienie: "Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach (...)". W tej sytuacji konieczne stało się nadanie temu pojęciu właściwej treści przez praktykę. Niewątpliwie, literalne odczytanie tej części art. 2 pkt 16 ustawy, prowadzi do konkluzji o konieczności uwzględnienia opieki naprzemiennej tylko wówczas, gdy wynika ona z orzeczenia sądu. Bezspornie w tej sprawie orzeczenie takie (używające sformułowania "opieka naprzemienna") nie zapadło. Wykazano jednak istnienie orzeczenia regulującego materię opieki nad dzieckiem. Należało zatem ocenić, czy zawarte tam postanowienia spełniają wymogi pojęcia "opieki naprzemiennej"". Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu czy w ugodzie. Jest to o tyle istotne, że jak zasadnie wskazuje skarżąca w przedmiotowej sprawie wyrok rozwodowy wszedł w życie przed opisaną powyżej nowelizacją. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3056/18, nie można występowania opieki naprzemiennej określonej w art. 2 pkt 16 ustawy wywodzić z samego faktu powierzenia przez sąd obojgu rodzicom wykonywania władzy rodzicielskiej, czy nie zawarcia w wyroku rozwodowym sądu ograniczeń co do sposobu i zakresu kontaktów z dzieckiem. Czym innym jest bowiem wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy ustalenie sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. Mając powyższe na względzie, Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dopuszczalne jest samodzielne ustalanie przez organy charakteru zawartych w wyroku rozwodowym i ugodzie zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" o ile nie następuje wbrew orzeczeniu sądu powszechnego bądź zrównanej z nim ugody, a jednocześnie spełniało cele zakładane w ustawie dla tej instytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 878/17, Baza NSA.). W przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie [...] rozwiązującego małżeństwo K. i J. S. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad J. S. powierzone zostało rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka w każdoczesnym miejscu zamieszkania matki, przy zapewnieniu ojcu nieograniczonych kontaktów z synem. Ponadto Sąd orzekł o obowiązku uiszczania przez ojca na rzecz małoletniego J. renty alimentacyjnej w wysokości [...] zł miesięcznie, a w pozostałym zakresie zobowiązał matkę małoletniego do ponoszenia innych kosztów, jak również do osobistych starań o wychowanie dziecka. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie o sposobie wykonywania pieczy nad małoletnim J. S. złożone przez rodziców dziecka, zgodnie z którym J. przebywa pod opieką ojca średnio dwa lub trzy dni w każdym tygodniu w ten sposób, że jest odbierany ze szkoły, spędza u ojca popołudnie i noc, a następnie odwożony jest do szkoły. W pozostałych dniach tygodnia J. przebywa pod opieką matki. Weekendy spędza naprzemiennie z każdym z rodziców, podobnie organizowane są wakacje: po ok 1-2 tygodnie na zmianę u każdego z rodziców. J. ma swój pokój oraz rzeczy osobiste zarówno w miejscu zamieszkania matki, jak i ojca. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy, gdy dziecko zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców w powtarzających się okresach, mamy do czynienia, ze sprawowaniem opieki naprzemiennej. Mieć bowiem należy na względzie, że opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W konsekwencji należy przyjąć, że wyłącznie wówczas, gdy rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, iż w mniej więcej równych, powtarzających się okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, zachodzą podstawy do uznania, że sprawowana opieka ma charakter opieki naprzemiennej. Sąd podziela bowiem stanowisko, że istotne dla ustalenia, czy dzieci wchodzą w skład rodziny tego rodzica, który ubiega się o świadczenie wychowawcze jest dokonanie wykładni sformułowania "zamieszkujące wspólnie", zawartego w legalnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sformułowanie "zamieszkujące wspólnie" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie dokonało powyższej oceny, dokonując uznaniowej oceny, że samo porównanie zakresu czasowego, w którym partner skarżącej spędza czas z synem do czasu, w którym dziecko przebywa z matką daje jednoznaczny obraz sytuacji rodzinnej, zgodnie z którym matka sprawuje opiekę nad małoletnim J. w przeważającym okresie czasowym. Zdaniem Sądu stanowisko powyższe nie zostało należycie uzasadnione, a co za tym idzie było przedwczesne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku.