IV SA/Po 894/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2015r. [...] (dalej: "Komitet") oraz [...] (dalej: "Stowarzyszenie") zgłosiły zamiar organizacji protestu i wniosły do Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu (dalej: "ZDM") o wyrażenie zgody na zajęcie miejsca na cokole Pomnika Wdzięczności na placu Adama Mickiewicza w Poznaniu w dniu [...] czerwca 2015r. Wskazano, że w proteście wezmą udział 3 osoby. ZDM pismem z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] wskazał, że do przedmiotowego pisma nie załączono mapy ani szkicu sytuacyjnego. Ponadto wskazał, że nie wyrażono zgody na ustawienie elementów na cokole Pomnika Wdzięczności, w związku z czym wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Pismem z dnia [...] czerwca 2015r. Komitet i Stowarzyszenie przesłały mapę - szkic i przekrój ławy fundamentowej wokół cokołu Pomnika Wdzięczności. Wniesiono również o "wydanie decyzji na wjazd na pl. A. Mickiewicza dnia [...] i [...].06.2015". ZDM pismem z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] poinformował Komitet i Stowarzyszenie, że nie wyraża zgody na zajęcie płyty Placu Adama Mickiewicza z uwagi na uroczystości obchodów 59. rocznicy Powstania Poznańskiego Czerwca 1956r. organizowanymi przez Miasto Poznań w dniu [...] czerwca 2015r. na płycie placu Adama Mickiewicza. Ponadto ZDM poinformował, że nie wyrażono zgody na ustawianie elementów na cokole Pomnika Wdzięczności, w związku z czym wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Pismo podpisał Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg - mgr inż. I. K. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. Komitet i Stowarzyszenie złożyły odwołanie od "decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].06.2015r., znak [...]", zarzucając: 1. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez działanie niezgodne z przepisami prawa, w tym niezgodne z procedurą regulującą postępowanie administracyjne, jak również poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracji publicznej, 2. naruszenie art. 7 oraz art. 77 oraz art. 78 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3. naruszenie art. 40 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, j.t.) poprzez nieudzielenie zezwolenia na okresowe zajęcie drogi wewnętrznej zarządzanej przez organ, tj. placu Adama Mickiewicza w Poznaniu w części, gdzie znajduje się cokół po Pomniku Wdzięczności, 4. rażące naruszenie art. 107 ust. 1 i ust. 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej wymagań formalnych "decyzji" w rozumieniu k.p.a., w tym poprzez brak powołania w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2015r. podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego decyzji z przytoczeniem podstaw prawnych, 5. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób sprzeczny z przepisami prawa i w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w zawarciu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. odniesienia się do niewyrażenia zgody na umieszczenie poszczególnych obiektów w cokole Pomnika Wdzięczności, nie argumentując w jakikolwiek sposób dlaczego zgoda taka nie została udzielona oraz poprzez notoryczne mylenie przez Organ dwóch zupełnie różnych podmiotów, tj. strony postępowania i [...], który z przedmiotowym postępowaniem nie ma nic wspólnego, 6. naruszenie art. 6 i 7 k.p.a w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a poprzez sformułowanie przez organ w uzasadnieniu decyzji jako podstawy do odmowy zajęcia płyty placu Adama Mickiewicza obchodów Poznańskiego Czerwca 56, podczas gdy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015r. strona wnioskowała o różne terminy począwszy od [...] maja do [...] czerwca 2015r., co świadczy o tym, iż postępowanie administracyjne prowadzono niedbale i w sposób rażąco naruszający zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Wniesiono o zmianę przez organ I instancji zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony lub uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wskazano, że w przypadku uznania przez organ, iż w przedmiotowej sprawie słusznie nie wydano decyzji w rozumieniu k.p.a., to należy potraktować odwołanie jako skargę w trybie art. 227 k.p.a., składaną ze względu na zaniedbania i nienależyte wykonywanie władzy publicznej przez organ. ZDM w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015r. wskazał, że w niniejszej sprawie odmowa wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia prawidłowo nie została wydana w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na fakt, że plac Adama Mickiewicza nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a także z uwagi na fakt, że pomnik nie stanowi urządzenia związanego z potrzebami ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w postanowieniu z dnia [...] września 2015r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że pismo ZDM-u z dnia [...] czerwca 2015r., będące przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ podpis złożony na piśmie nie spełnia wymagań podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto brak jest pouczenia o przysługującym prawie do odwołania, brak wskazania organu, podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego. Pismem z dnia [...] października 2015r. skargę na powyższe postanowienie wniosły Komitet [...] oraz Stowarzyszenie [...] zarzucając: 1. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie niezgodne z przepisami prawa, w tym niezgodne z procedurą regulującą postępowanie administracyjne jak również poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracji publicznej, 2. naruszenie art. 7 oraz art. 77 oraz art. 78 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalności odwołania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ winien rozpatrzyć odwołanie merytorycznie, 4. naruszenie art. 124 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji orzeczenia, w którym nie znalazło się wyjaśnienie podstawy prawnej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, czyli braku wyjaśnienia dlaczego wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, nie było, zdaniem SKO, decyzją w rozumieniu k.p.a., 5. naruszenie art. 127 k.p.a. poprzez nieuznanie, iż strona skutecznie złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji, 6. naruszenie art. 107 ust. 1 i ust. 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżących w odwołaniu zarzutu, iż wydanie decyzji niespełniającej wymagań formalnych "decyzji" w rozumieniu k.p.a., w tym poprzez brak powołania w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2015r. podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego decyzji z przytoczeniem podstaw prawnych, 7. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób sprzeczny z przepisami prawa i w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w usankcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu I instancji, w którego uzasadnieniu zawarto odniesienie się do niewyrażenia zgody na umieszczenie poszczególnych obiektów w cokole Pomnika Wdzięczności, nie argumentując w jakikolwiek sposób dlaczego zgoda taka nie została udzielona oraz poprzez notoryczne mylenie przez organ I instancji dwóch zupełnie różnych podmiotów, tj. strony postępowania i Poznańskiego Związku Patriotycznego, który z przedmiotowym postępowaniem nie ma nic wspólnego, 8. naruszenie art. 227 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie alternatywnego żądania skarżącego podniesionego w odwołaniu, aby w przypadku nieuznania przez Organ II instancji posiadania właściwości "decyzji" zaskarżanego rozstrzygnięcia Organu I instancji, Organ ten potraktował odwołanie jako skargę w trybie art. 227 k.p.a., składaną ze względu na zaniedbania i nienależyte wykonywanie władzy publicznej przez organ. Ponadto wskazano, że SKO dokonało błędnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych, a w uzasadnieniu postanowienia nie odniosło się do wskazanej przez ZDM kwestii braku charakteru drogi publicznej placu Adama Mickiewicza oraz faktu, że pomnik nie stanowi urządzenia związanego z potrzebami ruchu drogowego. Skarżący wskazali również na brak odniesienia w "decyzji" ZDM-u do wniosku z [...] kwietnia 2015r. W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu podtrzymało w całości zaskarżone stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015r. odrzucił skargę Komitetu [...] z uwagi na brak złożenia dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie do reprezentowania strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. nr 270 późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym określającym prawa i obowiązki stron, jak i procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wyłącznie, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd administracyjny kontrolujący dane postanowienie władny jest je wzruszyć. Bierze przy tym pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, a także bada sprawę z urzędu, gdyż jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydane m.in. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015r. Powołany przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, Lex nr 1368972). Sąd w tej sprawie bada wyłącznie legalność zaskarżonego aktu i nie ocenia legalności działań podjętych przez organ pierwszej instancji, ponieważ w niniejszym postępowaniu uprawniony jest jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z dnia [...] września 2015r., nr [...], które uznało, że błędnie złożono odwołanie od zwykłego pisma, a nie od decyzji administracyjnej i z tego powodu stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Instytucja odwołania jest środkiem prawnym zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na pismo nie stanowiące decyzji bądź postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1245/13, LEX nr 1531232). Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 331/14 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Bd 576/14, CBOSA). Ponadto należy wskazać, że organ odwoławczy nie może w odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzić jego niedopuszczalności i jednocześnie go rozpatrzyć. Te dwa rozstrzygnięcia - jedno o charakterze formalnym, uniemożliwiające zbadanie odwołania i drugie o charakterze merytorycznym, polegające m.in. właśnie na rozpatrzeniu odwołania - wykluczają się wzajemnie. Wydanie którejkolwiek z decyzji, wymienionych w art. 138 k.p.a. opiera się na stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 850/13, CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przeprowadziło postępowanie odwoławcze z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż w zaskarżonym postanowieniu w sposób niepełny ustaliło, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało jedynie, że pismo będące przedmiotem odwołania nie ma charakteru decyzji, ponieważ podpis złożony na piśmie nie spełnia wymagań podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, brak jest pouczenia o przysługującym prawie do odwołania, brak wskazania organu, podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego. Sąd wskazuje, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 1683/14, CBOSA). Sąd wskazuje, że z przedmiotowego pisma z dnia [...] czerwca 2015r., wynika że organem, który je wystosował jest Zarząd Dróg Miejskich, adresatem jest Komitet [...] i Stowarzyszenie [...]. Ponadto pismo zawiera rozstrzygnięcie w postaci braku wyrażenia zgody na zajęcie płyty placu Adama Mickiewicza w Poznaniu. W odniesieniu do wskazanych przez SKO wymagań podpisu osoby upoważnionej należy wskazać, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie każdy jednak brak jest prawnie doniosły, stanowiący podstawę do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych, pociągających za sobą jej nieważność. Niewątpliwie, podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną należy zaliczyć do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. Tego typu wada decyzji organu pierwszej instancji również podlegać winna weryfikacji w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 2881/13, CBOSA). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniosło się do wyżej wskazanych kwestii. Ponadto nie dokonało weryfikacji, czy przedmiotowa sprawa, dotycząca wyrażenia zgody na zajęcie płyty placu Adama Mickiewicza podlega załatwieniu w drodze decyzji. W szczególności Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wskazanej przez ZDM i skarżących kwestii dotyczącej braku posiadania charakteru drogi publicznej przez plac Adama Mickiewicza i braku posiadania charakteru urządzenia związanego z potrzebami ruchu drogowego przez przedmiotowy pomnik, w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto zasadny jest zarzut naruszenia przez SKO art. 227 k.p.a. Organ odwoławczy nie uwzględnił żądania skarżących w zakresie potraktowania odwołania jako skargi z art. 227 k.p.a. w przypadku nie uznania pisma organu I instancji za decyzję. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. SKO bezzasadnie pominęło to żądanie i w żaden sposób się do niego nie odniosło w zaskarżonym rozstrzygnięciu w sytuacji, gdy wcześniej uznało, że zaskarżone pismo nie jest decyzją. Na marginesie należy wskazać, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 2783/13, CBOSA). Postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa i jako takie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy weźmie pod uwagę wyżej wskazaną wykładnię przepisów, w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a następnie dokona szczegółowej analizy charakteru przedmiotowej sprawy i zweryfikuje, czy podlega ona załatwieniu w formie decyzji, uwzględniając przy tym przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jeżeli przyjmie, że w takim przypadku należy wydać decyzję, to oceni, czy pismo ZDM z dnia 15 czerwca 2015r. ma przymiot decyzji. Organ ma obowiązek w sposób jasny i zrozumiały uzasadnić swoje stanowisko w sprawie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy zweryfikuje treść wskazanego w odwołaniu pisma z dnia 27 kwietnia 2015r., którego nie ma w aktach administracyjnych sprawy i odniesie się do wniosku o rozpoznanie odwołania jako skargi w trybie art. 227 k.p.a. w razie przyjęcia, że zaskarżone pismo nie posiada przymiotu decyzji administracyjnej. W razie zaś przyjęcia, że zaskarżone pismo stanowi decyzję Kolegium merytorycznie rozpozna odwołanie od tejże decyzji.