IV SA/Po 927/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z dnia [...] lipca 2021 r. Nr sprawy: [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. W. kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda (dalej: Wojewoda) postanowieniem z [...] września 2021 r., [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. W. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. (dalej: Kierownik) z [...] lipca 2021 r., [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem fotokopii oryginału aktu urodzenia Skarżącej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o wydanie (i doręczenie) potwierdzonej za zgodność z oryginałem fotokopii jej aktu urodzenia – wszystkich stron zapisanych i niezapisanych z klauzulą urzędowego poświadczenia "za zgodność z oryginałem", poświadczenia podpisanego własnoręcznie. Kierownik postanowieniem z [...] lipca 2021 r., [...], odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Przytoczył art. 44 ust. 1 i art. 130 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U, z 2021 r. poz. 709, dalej: P.a.s.c.). Stwierdził, że P.a.s.c. określa zamknięty katalog dokumentów wydawanych w oparciu o akty stanu cywilnego oraz podmioty uprawnione do ich uzyskania. Żądanie Skarżącej nie posiada podstawy prawnej, zatem jest bezprzedmiotowe – dlatego odmówiono wszczęcia postępowania. W zażaleniu podniosła, że Prezydent Miasta P. nie dopełnił obowiązków służbowych, lecz przekazał sprawę podległemu pracownikowi – Kierownikowi. Skarżąca oczekuje od Prezydenta realizacji wniosku, do którego ma prawo jako obywatelka RP. Akt urodzenia jest własnością skarżącej i ma prawo żądać wydania jego fotokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, co jest oczywiste w świetle prawa. Cel, dla którego skarżąca ma otrzymać własny akt urodzenia stanowi jej osobistą wiedzę. Wojewoda postanowieniem z [...] września 2021 r., wskazanym we wstępie, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Przytoczył treść art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.P.A.), a także orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Stwierdził, że przepisy P.a.s.c. określają zamknięty katalog dokumentów, zatem Kierownik prawidłowo uznał, że żądanie skarżącej pozbawione podstawy materialnoprawnej jest bezprzedmiotowe. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca podniosła, że do wydania fotokopii aktu urodzenia, którego jest właścicielem, nie jest konieczne wszczęcie postępowania administracyjnego i wskazała, że całość odwołania czyni uzasadnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.P.A.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.P.A. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.P.A., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że ów brak przymiotu strony musi być oczywisty). Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty ("na pierwszy rzut oka") stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku (tzw. lis pendens) – por. m.in. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. o sygn. akt I OSK 345/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W orzecznictwie wskazuje się też, że "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 K.P.A., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 12 maja 2020 r., II SAB/Bk 43/20, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., IV SA/Po 620/19). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ziściły się jednak przesłanki przemawiające za odmową wszczęcia postępowania. Zanim jednak Sąd wskaże powody stojące za taką oceną konieczne jest odniesienie się do zarzutów skarżącej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 12 P.a.s.c. wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się K.P.A., natomiast zgodnie z art. 6 K.P.A. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten stanowi odpowiednik art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym stanowi art. 6 ust. 3 P.a.s.c. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 5 P.a.s.c. w okręgach liczących powyżej 50 000 mieszkańców wójt (burmistrz, prezydent miasta) zatrudnia inną osobę na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego oraz może zatrudnić zastępcę lub zastępców kierownika urzędu stanu cywilnego. Czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego są dokonywane przez kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego (art. 9 ust. 1 P.a.s.c.). Kierownik urzędu stanu cywilnego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może także upoważnić pracownika do m.in. wydawania odpisów aktów stanu cywilnego, zaświadczeń o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby (art. 10 ust. 1 i 2 P.a.s.c.). Teza o niedopełnieniu obowiązków służbowych i przekazaniu sprawy podległemu pracownikowi jest więc zatem nietrafna. Abstrahując od cywilistycznych rozważań w zakresie praw rzeczowych, w szczególności własności, a odnosząc się do żądania skarżącej wydania jej fotokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem należy zauważyć, że zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.a.s.c. kierownik urzędu stanu cywilnego wydaje z rejestru stanu cywilnego odpisy zupełne i odpisy skrócone aktów stanu cywilnego (ust. 1 pkt 1). Odpis zupełny aktu stanu cywilnego stanowi dosłowne powtórzenie treści aktu stanu cywilnego oraz treści dołączonych wzmianek dodatkowych (ust. 2). Dodatkowo można wskazać, że w znaczeniu słownikowym "odpis" to "kopia lub przepisany tekst oryginalnego dokumentu" (zob. Słownik Języka Polskiego PWN, wydanie internetowe dostępne pod adresem: sjp.pwn.pl). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 18 kwietnia 2020 r. w sprawie wzorów dokumentów wydawanych z zakresu rejestracji stanu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 698 ze zm.) w odpisie zaznacza się, że jest on zgodny z treścią aktu urodzenia, wskazuje miejsce i datę sporządzenia odpisu. Odpis taki zawiera także własnoręczny podpis osoby wydającej odpis i pieczęć z imieniem, nazwiskiem i stanowiskiem służbowym. Zgodnie z art. 9 K.P.A. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze powyższe regulacje w zakresie odpisu zupełnego aktu urodzenia oraz potencjalną zbieżność z oczekiwaniami skarżącej i treść art. 9 K.P.A. – już z powyższych względów zdaniem Sądu organy nieprawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 12 grudnia 2007 r., IV SA/Po 284/07, w przypadku wątpliwości co do treści żądania pisma, stanowi ono podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno towarzyszyć należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że zdaniem Sądu sporządzenie odpisu zupełnego (a już tym bardziej "fotokopii") stanowi czynność materialno-techniczną. W myśl art. 2 ust. 5 i 6 P.a.s.c. czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej (ust. 5), a odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej (ust. 6). W doktrynie wskazuje się odnośnie czynności materialno-technicznych, że każde działanie, które w przeciwieństwie do czynności prawnych nie zmierza do ustanowienia, zmiany albo zniesienia stosunku prawnego (osiągnięcia tym samym skutku prawnego) jest czynnością faktyczną, przy czym działania faktyczne to zarówno takie, które nie wywołują skutków prawnych, jak i te, które mogą wywołać pośredni skutek prawny w sferze praw i obowiązków jednostek, a w związku z tym ze względu na ochronę obywatela powinno tu funkcjonować swoiste domniemanie, że są działaniami prawnymi (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 47-48 [za:] W. Jakimowicz, Zewnętrzne czynności materialno-techniczne administracji publicznej, Acta Universitatis Wratislaviensis, Wrocław 2019, No 3888). Czynności materialno-techniczne charakteryzują się określonymi cechami: są podejmowane na podstawie i w celu wykonania obowiązujących norm prawnych; stanowią fragment realizacji zadań państwa; podlegają kontroli z punktu widzenia zgodności działania z prawem; nie są skierowane bezpośrednio na tworzenie, zmianę, lub znoszenie stosunków prawnych oraz mogą w drodze określonych faktów wywoływać określone skutki prawne (zob. Z. Kmieciak, Czynności faktyczne administracji państwowej, Studia Prawno-Ekonomiczne, 1987, s. 43 [za:] J .Szremski, Podejmowanie czynności materialno-technicznych przez organy administracji publicznej a prawo jednostki do bycia wysłuchanym, Przegląd Prawa Administracyjnego, 2020, s. 190). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę "sporządzenie fotokopii" (a nawet odpisu zupełnego) nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną jednostki, nie nakłada na nią żadnych obowiązków, nie przyznaje praw. Stanowi niejako oświadczenie wiedzy organu w kwestii zaistniałych faktów – w niniejszej sprawie – urodzenia skarżącej. Warto także odnieść się do kwestii możliwości wydania decyzji w niniejszej sprawie. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 18 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1206/15, w sprawie dotyczącej odmowy wydania kopii dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, wniosek skarżącej nie zainicjował sprawy administracyjnej, którą należałoby rozstrzygnąć – w przypadku odmowy udzielenia informacji – w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji nie można domniemywać, musi on wynikać z wyraźnej treści istniejącego w porządku prawnym przepisu prawa materialnego dopuszczającego taką formę kształtowania praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., II GSK 343/13, G. Prawna S i A 12/2104/234)". Zdaniem Sądu w przypadku braku podstawy do dokonania czynności materialno-technicznej organ, zamiast odmawiać wszczęcia postępowania, winien poinformować skarżącą o tym stosownym pismem. W przypadku niezadowolenia skarżącej z "rozstrzygnięcia" przysługiwałaby jej wtedy ew. skarga na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny na wpływ sprawy. Z tego względu, uznając skargę za zasadną, Sąd orzekł jak w pkt 1. sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach (pkt 2. sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.