IV SA/Po 950/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. ." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. ." kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. określił na wniosek T. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. ." środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego w P. na działkach nr [...], [...] i [...], ark[...], obręb S.. Do decyzji załączono charakterystykę przedsięwzięcia. Planowana produkcja polegać będzie na wytwarzaniu betonu towarowego ze zgromadzonych surowców (kruszywa, cementu) i wody dostarczanej z sieci wodociągowej. W decyzji wskazano m.in. że wielkość produkcji betonu nie może przekraczać 100 mł/dobę i 30 000 mł/rok, na terenie przedsięwzięcia nie będzie magazynowane więcej kruszywa niż ilości niezbędne do zakładanej produkcji rocznej betonu przy rocznym zużyciu kruszywa 63 000 Mg. Jednorazowo na terenie zakładu może być magazynowane ok. 30 000 Mg kruszywa. Zużycie surowców do produkcji betonu nie może przekroczyć następujących ilości: żwir 2-8 mm - 18 000 Mg/rok, żwir 8-16 mm - 18 000 Mg/rok, piasek 0-2 mm - 27 000 Mg/rok, cement - 8 400 Mg/rok i woda (w tym na cele bytowe) 5 436 mł /rok. Transportem kolejowym dostarczać co najmniej 75% kruszywa wykorzystywanego w procesie produkcyjnym. W przypadku braku możliwości dostawy kruszywa taborem kolejowym (np. w przypadku braku zgody PKP na wybudowanie rozjazdu do bocznicy po działkach należących do PKP) inwestycja nie będzie realizowana. Dziennie na teren inwestycji będzie wjeżdżać maksymalnie 16 samochodów ciężarowych. Instalację węzła betoniarskiego umieścić w obudowie o izolacyjności akustycznej nie mniejszej niż 25 dB. Wzdłuż torów kolejowych na granicy terenu przedsięwzięcia zachować i w razie potrzeby uzupełnić lub naprawić istniejące ogrodzenie pełne o wysokości 2 m. Pracę zakładu, w tym ruch pojazdów i ruch taboru kolejowego ograniczyć do pory dnia tj. od 6:00 do 22:00. Ścieki przemysłowe pochodzące z mycia urządzeń wchodzących w skład węzła betoniarskiego gromadzić w planowanym, bezodpływowym zbiorniku o pojemności 50 mł i wykorzystywać w całości do produkcji betonu. Teren inwestycji utwardzić kruszywem nienasiąkliwym charakteryzującym się wysokim wskaźnikiem wodoprzepuszczalności nie mniejszym niż 120 m/d. Wody opadowe i roztopowe z terenu przedsięwzięcia odprowadzać w sposób niezorganizowany do gruntu bez powodowania szkody dla terenów sąsiednich lub odprowadzać do ziemi zgodnie z przepisami szczegółowymi. W dniu 21 lutego 2017 r. odwołanie złożyło S. .". Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. błędne określenie rodzaju przedsięwzięcia poprzez brak wskazania w decyzji rzeczywistej wydajności węzła betoniarskiego, która to informacja ma kluczowe znaczenia dla przedmiotowej sprawy, 2. nieprawidłowe określenie w decyzji warunków wykorzystania terenu tj. bez uwzględnienia wyników maksymalnej wielkości zanieczyszczeń związanych z rzeczywistą wydajnością produkcyjną urządzenia, a nie tylko wartością produkcji zaplanowaną potencjalnie przez wnioskodawcę, 3. wydanie decyzji bez przeprowadzenia w raporcie badania kompleksowego w zakresie emisji pyłów i innych zanieczyszczeń z uwagi na koncentrację w rejonie przedsięwzięcia innych zakładów emitujących zanieczyszczenia oraz z pominięciem warunku w postaci dopuszczalnej ilości składów kolejowych, które mogą dziennie dostarczać kruszywo. 4. nieprawidłowe określenie warunków realizacji inwestycji poprzez wskazanie, iż wody opadowe i roztopowe z terenu przedsięwzięcia wnioskodawca winien odprowadzać w sposób niezorganizowany do gruntu podczas gdy taki sposób postępowania będzie skutkował odprowadzeniem zanieczyszczonych wód opadowych do rowu melioracyjnego, a w konsekwencji do rzeki, 5. naruszenie art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak zastosowania do przedmiotowej sprawy, podczas gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym aniżeli proponowany przez wnioskodawcę, co do przeczystej wydajności węzła betoniarskiego, 6. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj: a) art. 7 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dysproporcji w wielkości produkcyjnej węzła betoniarskiego, a produkcji zaplanowanej przez wnioskodawcę, braku rozważenia istoty sprawy w kontekście interesu społecznego oraz zupełne pominięcie słusznego interesu odwołującego, b) art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o pozbawione wiarygodności wyjaśnienia wnioskodawcy, w sposób podważający zaufanie odwołującego do władzy publicznej i wzbudzanie tym samym poczucia bezradności, bezsilności wobec stanowiska organu pomimo zgłaszanych zastrzeżeń i ewidentnej niewiarygodności składanych przez wnioskodawcę wyjaśnień. Decyzją z dnia 11 lipca 2017 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 26 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej również ustawą środowiskową i OOŚ, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Mając na uwadze art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Stosownie do tego przepisu organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz określił zakres opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji przed wydaniem ww. postanowienia zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organy wyraziły różne opinie, przy czym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., uznał że dla przedmiotowego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu. Ostatecznie na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który był kilkukrotnie uzupełniany. Najistotniejsza w kontekście legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z ustawą jest zdaniem SKO ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przeprowadzenie postępowania obejmującego w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zatem o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko można mówić, gdy organ poddał ocenie sporządzany raport o oddziaływaniu na środowisko, dokonał prawidłowo przeprowadzonych konsultacji z innymi organami i przeprowadził całą procedurę postępowania z udziałem społeczeństwa. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w toku postępowania podlegał uzupełnieniom i wyjaśnieniom. Raport w celu dokonania uzgodnień był przesyłany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Organy te uzgodniły i zaopiniowały w zakresie swoich kompetencji warunki realizacji przedsięwzięcia z zastrzeżeniami, które zostały uwzględnione w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia. Organ właściwy do wydania decyzji, jak i organ uzgadniający określając zakres raportu, uwzględniał stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. I tak raport wraz z uzupełnieniami w opinii Kolegium zawiera elementy wynikające z art. 66 ust. 1 ustawy OOŚ. Zasadniczo raport ma pomóc organom właściwie ocenić oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko poprzez jego szczegółowe opisanie i scharakteryzowanie w raporcie i podjąć właściwe rozstrzygnięcia. Wszystkie organy w tym organ uzgadniający i organy opiniujące pozytywnie oceniły raport i na jego podstawie przedstawiły własne stanowiska oraz wytyczne co do planowanego przedsięwzięcia. A zatem w ich opinii również raport jest kompletny i jednoznaczny. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W toku sprawy nie pojawiły się żadne argumenty potwierdzone jakimikolwiek dowodami, czy nawet nie uprawdopodobniono negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które nie zostałoby uwzględnione w raporcie lub jego uzupełnieniach i wyjaśnione w toku sprawy. Organ nie miał żadnych uzasadnionych podstaw, by podważać opinię specjalistów wyrażoną w raporcie, ani uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i stanowisko organu opiniującego, nawet w obliczu składanych protestów. Kolegium nie stwierdziło, ażeby zakres raportu i jego treść nie pozwalały, w tym organowi I instancji i organom uzgadniającemu i opiniującemu na prawidłową ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wręcz przeciwnie. Raport daje podstawy do takiej oceny i zajęcia stanowiska w sprawie. Złożony w sprawie uzupełniony raport może stanowić dowód w sprawie a jego treść pozwala, na dokonanie samodzielnej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko dokonanej przez organy, w tym organ I instancji, który mi.in. na jego podstawie i przedstawionych uzgodnień wydaje decyzję w sprawie, opartą na własnej analizie i na podstawie swobodnej oceny przedstawionych w sprawie dowodów. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowywany jest na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, jednak jest on poddawany ocenie organu administracji przeprowadzającego ocenę oddziaływania na środowisko. Inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, normowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu i wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. W ocenie Kolegium organ I instancji dołożył wszelkich starań, ażeby wszechstronnie rozważyć wszelkie okoliczności i materiały zgromadzone w sprawie. Organ w tym celu posiłkował się zleconymi przez siebie ekspertyzami i opiniami, co wskazuje na chęć dogłębnego rozważenia zagadnienia przed wydaniem decyzji. Organ angażował się również w spotkania z lokalną społecznością uczestnicząc w zebraniach wiejskich i odpowiadając na pytania, które były związane ze sprawą i na które jako organ prowadzący postępowanie ma wpływ. Kolegium podkreśliło, że Raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest, dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego wyjątkowy charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych i organizacyjnych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2999/12). Zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska odwołującego się Stowarzyszenia. Organ administracyjny wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o takich parametrach i charakterze, jak zgłasza inwestor. To on jest dysponentem swojego wniosku i to inwestor określa, jaki rodzaj przedsięwzięcia zamierza realizować, a organ ocenia jedynie przedsięwzięcie planowane przez inwestora. Nie ma podstaw, by w decyzji wskazywać parametry produkcji inne, niż przewiduje do realizacji wnioskodawca, byłoby to działanie nieuprawnione. Jeżeli inwestor dokona zmiany przedsięwzięcia, w tym będzie zamierzał realizować przedsięwzięcie o innych parametrach niż wskazywane, wówczas będzie zobligowany uzyskać dla tego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem obawy Stowarzyszenia w tym względzie są nieuzasadnione, a w a każdym razie nie mogą podlegać uwzględnieniu. Przedsięwzięcie zostało opisane tak, jak ma je zamiar prowadzić inwestor i jakiekolwiek modyfikacje organu w tym względzie spowodowałyby nieusprawiedliwioną ingerencję w tą materię i zmianę de facto samego wniosku. Zdaniem Kolegium Raport wraz z uzupełnieniami uwzględnia oddziaływanie przedsięwzięcia na wszystkie elementy środowiska. Uwzględnia również oddziaływanie skumulowane z innymi przedsięwzięciami. Nieuzasadniony jest zatem również ogólnikowy zarzut o braku przeprowadzenia w raporcie badania kompleksowego w zakresie emisji pyłów i innych zanieczyszczeń, a także warunków w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, co zostało omówione w decyzji I instancji, a Kolegium przyjmuje te wyjaśnienia za własne i czyni jej integralną częścią niniejszej decyzji. Organ I instancji nie znalazł podstaw by proponować inwestorowi inwestycje w wariancie innym niż przedstawiona do realizacji, taka potrzeba nie wyniknęła bowiem w toku sprawy. Stowarzyszenie nie opisuje wariantu jego zdaniem koniecznego do zaproponowania. Odwołanie Stowarzyszenia jest bardzo ogólnikowe, nie wskazuje na konkretne naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też norm, opiera się raczej na obawach i przypuszczeniach, aniżeli konkretnych wynikach badań i danych. Zaznaczyć należy, że Stowarzyszenie również nie wykazało, ażeby konieczne były dalsze uzupełnienia raportu. Jeżeli Stowarzyszenie ma wątpliwości do rzetelności danych przedstawionych przez inwestora, to winno przedstawić materiały, które poprą twierdzenia Stowarzyszenia. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewniał możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Organ dwukrotnie podawał do publicznej wiadomości społeczeństwu informacje wymagane art. 33 ust. 1 ustawy ooś i wyznaczał społeczeństwu 21- dniowy termin do zapoznania się z całością zgromadzonego materiału, informując o możliwości składania uwag i wniosków wielokrotnie w ciągu całego postępowania. Organ informował także o złożonych w sprawie uzgodnieniu i opinii. Organ I instancji dopełnił również obowiązku wobec stron postępowania wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Zatem organ I instancji dopełnił wymogów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu poprzez publiczne ogłaszanie informacji o dokonanych czynnościach. Kolegium nie stwierdziło również żadnych uchybień organu I instancji w zakresie dokonanych uzgodnień - cały bowiem raport wraz z uzupełnieniami i wyjaśnieniami podlegał analizie zarówno właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, którzy wydali odpowiednie uzgodnienia i opinie. W opinii Kolegium, tylko naruszenie konkretnej normy, bądź też wykazanie konkretnego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko lub zdrowie i warunki życia ludzi, może stanowić podstawę odmowy wydania zgody. Rola organu sprowadza się w tego rodzaju sprawach do kontroli zachowania standardów wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawne. Dalej SKO przytoczyło treść art. 80 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Następnie wskazało, że nie stwierdziło, ażeby w wyniku inwestycji, przy dochowaniu warunków jej realizacji wskazanych w raporcie i jego uzupełnieniach oraz decyzji, miało dojść do przekroczenia dopuszczalnych norm. Kolegium stwierdziło, że zbadało sprawę pod kątem nie tylko podniesionych zarzutów, ale zbadało cały materiał zebrany w sprawie, prawidłowość samego postępowania i zgodność przeprowadzonych przez organ I instancji ustaleń i wyników z obowiązującym prawem. Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego się i uznało, że decyzja nie narusza prawa. Sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub części stron postępowania wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a sama ustawa wskazuje konkretne przypadki, w których wydaje się decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań, o których była już mowa powyżej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło również, ażeby raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagał sprostowania, dodatkowego uzupełnienia lub wyjaśnień. Postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w ocenie Kolegium zostały sporządzone prawidłowo i wyczerpująco. Skargę na powyższą decyzję wywiodło S. ." wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 26 stycznia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postepowania oraz przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj: 1. art. 7 w zw. z art. 77 kpa oraz art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych poprzez: a. zaniechanie przeprowadzenia analizy oddziaływania skonsolidowanych inwestycji powiązanych funkcjonalnie tj. węzła betoniarskiego oraz rampy przeładunkowej wraz z torami lub zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia takiej analizy oraz sprzeczny z Ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku podział inwestycji funkcjonalnie powiązanych na części, b. zaniechanie zbadania skonsolidowanego oddziaływania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia lub zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia takiej analizy, c. bezzasadne uznanie, że oddziaływanie na środowisko jest tożsame z przekroczeniem obowiązujących norm, d. bezzasadne odstąpienie od faktycznego wyjaśnienia, czy istnieje możliwy do realizacji wariant bardziej korzystny dla środowiska niż proponowany przez inwestora np. poprzez ograniczenie ilości składowanego kruszywa z ograniczeniem do 2 miesięcznej produkcji, a nie zapasem rocznym, a także pominięcie możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wybudowania rampy i torowiska, jako warunku realizacji przedsięwzięcia w postaci węzła betoniarskiego, e. bezzasadne uznanie, że racjonalny wariant alternatywny może być opisany wyłącznie poprzez lakoniczne stwierdzenie o rezygnacji z jego realizacji bez pełnej analizy, która pozwoliłaby ocenić ten wariant lub go całkowicie wykluczyć. 2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, słuszny interes obywateli, polegający na niewyjaśnieniu rzeczywistej woli odwołującej się strony, w sytuacji, gdy charakter wniesionego pisma i jego treść budziła wątpliwości organu II instancji, 3. art. 107 § 3 kpa w zw.15 kpa w zw. z 140 kpa poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji II instancyjnej zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu, a w konsekwencji nieodwołanie się w treści do zarzutów stawianych decyzji organu I instancji i zastąpienie szczegółowej analizy ogólnym stwierdzeniem organu odwoławczego, w którym nie podziela stanowiska odwołującego, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zasadę przekonywania, zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadę prawdy obiektywnej określonych w art. 7 i 11, 8 kpa, 4. art. 136 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa -poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na okoliczności wskazane w odwołaniu przez stronę, w sytuacji gdy inwestor nie wykonał obowiązków przedłożenia informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych a także przedsięwzięć nieprawidłowo podzielonych na 2 zadania inwestycyjne, a ocena tego oddziaływania była istotna dla oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, 5. art. 77 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, a pozostających w sprzeczności z twierdzeniami znajdującymi się w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, mimo jej wadliwości polegającej na: a. zaniechaniu przeprowadzenia analizy oddziaływania skonsolidowanego inwestycji powiązanych funkcjonalnie - węzła betoniarskiego oraz rampy przeładunkowej wraz z torami i sprzeczne z Ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podział inwestycji funkcjonalnie powiązanych na części lub zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia takiej analizy. b. zaniechaniu zbadania skonsolidowanego oddziaływania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia lub zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia takiej analizy. c. bezzasadne uznanie, że oddziaływanie na środowisko jest tożsame z przekroczeniem obowiązujących norm. d. poprzez rozdzielenie inwestycji na 2 części, choć węzeł betoniarki i bocznica kolejowa powinny być traktowane i oceniane, jako jedna inwestycja, w przeciwnym razie brak zgody PKP nie będzie przeszkodą dla inwestora w uzyskaniu pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego. e. bezzasadne odstąpienie od faktycznego wyjaśnienia, czy istnieje możliwy do realizacji wariant bardziej korzystny dla środowiska niż proponowany przez inwestora. f. art. 77 § 1 i 4 kpa poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu. g. całkowite pominięcie analizy układu komunikacyjnego na drodze publicznej, którą będzie dostarczany piasek, cement i odbierany beton. h. niedokonanie oględzin terenu, pomimo możliwości przeprowadzenia takiego dowodu z urzędu, co z uwagi na liczne protesty mieszkańców było uzasadnione. i. przyjęcie nieprawidłowego zakresu planowanego przedsięwzięcia i uwzględnienie dwóch różnych zasad obliczania oddziaływania na środowisko: przy analizie hałasu moc i parametry techniczne urządzeń, a przy ocenie emisji zapylenia planowanej produkcji przyjęcie planowanej produkcji do obliczeń, zamiast faktycznej wydajności. j. całkowite pominięcie zaleceń i wytycznych RDOŚ w odniesieniu do oddziaływania skumulowanego oraz emisji hałasu wskutek poruszania się po okolicznych drogach (strona 10 decyzji), k. całkowite pominięcie wpływu inwestycji na życie lokalnej społeczności, a w konsekwencji naruszenie art. 7, 8, 11 kpa. I. uznanie, że raport o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko jest zgodny z art. 66 ustawy, choć pominięto w nim: i. ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof ii. nie przedstawiono wyników badania gruntu na nieruchomości stanowiącej miejsce lokalizacji planowanej inwestycji, a oparto się na niczym nie uzasadnionym domniemaniu. iii. błędnie podano, niezgodnie z rzeczywistym stanem sprawy, że najbliższym ciekiem wodnym jest rzeka W., podczas gdy w bezpośrednio w okolicach inwestycji przepływają 2 rowy odwadniające, które następnie wpływają do rzeki W., iv. pominięto w ogóle wpływ inwestycji na układ komunikacyjny na ul. [...] oraz pominięto fakt, iż boczna ulica, która prowadzi do planowanej inwestycji dochodzi do ul. [...], która już obecnie jest mało przejezdna, przystosowana jest dla ruchu pojazdów o masie do 10 T, przebiega wzdłuż pętli tramwajowej z nasilonym ruchem pieszych, rowerzystów, które to fakty są organowi znane z urzędu, v. wbrew art. 66 ust. 1 pkt nie załączono do raportu informacji o przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej. vi. bezzasadne uznanie, że lakoniczny opis wariantu alternatywnego jest zasadny i spełnia warunki wymagane przepisami, 7. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez bezzasadny podział planowanego przedsięwzięcia na dwa zadania inwestycyjne - węzeł betoniarki i rampę rozładunkową wraz z torami, choć ich ocena i realizacja powinna odbywać się łącznie w sytuacji, gdy inwestor oświadcza, ze będzie korzystał z drogi kolejowej w 75% oraz poprzez nie wykonanie zalecenia zawartego w postanowieniu RDOŚ by dokonać szczegółowej analizy tras przejazdu, a nie wyłącznie dróg na terenie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. 8. poprzez przyjęcie nieprawidłowego zakresu planowanego przedsięwzięcia i uwzględnienie dwóch różnych zasad obliczania oddziaływania na środowisko: przy analizie hałasu- moc i parametry techniczne urządzeń, a przy ocenie emisji zapylenia planowanej produkcji- przyjęcie planowanej produkcji do obliczeń, zamiast faktycznej wydajności urządzenia. 9. art. 74 Konstytucji, poprzez pominięcie w postępowaniu, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a władze publiczne powinny wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) - zwaną dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie węzła betoniarskiego w P. na działkach nr [...], [...] i [...], ark[...], obręb S.. Ponieważ planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), organ pierwszej instancji, postanowieniem z 08.04.2016 r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 j.t.). W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uzyskał wymagane przepisem art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej uzgodnienie dla przedsięwzięcia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z 21.11.2016 r. określił warunki, pod którymi przedsięwzięcie to może być realizowane oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który pismem z 21.12.2016 r. pozytywnie zaopiniował inwestycję pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestor zaś przedłożył raport, który został dwukrotnie uzupełniony. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H., Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.) jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zgodnie zaś z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 Kpa, stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada budzenia zaufania) oraz art. 11 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania). Z kolei uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 Kpa oraz art. 7, 77, 107 § 3 i § 4, a także art. 138 Kpa. Decyzja organu odwoławczego jest dowolna, bo nie zawiera wyczerpującego i merytorycznego uzasadnienia faktycznego, a nadto oceny słusznego interesu strony. To zaś skutkowało naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia w żadnym razie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny sądu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że SKO w P. w uzasadnieniu swojej decyzji w głównej mierze streściło przebieg dotychczasowego postepowania, przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz przyjęło jako własne twierdzenia i ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz wypływające z nich wnioski, które w pełni podzieliło. Kolegium ograniczyło się do wskazania, że przedłożony w przedmiotowym postępowaniu raport został sporządzony prawidłowo i odniósł się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Kolegium nie stwierdziło żadnych uchybień organu I instancji w zakresie dokonanych uzgodnień - cały bowiem raport wraz z uzupełnieniami i wyjaśnieniami podlegał analizie zarówno właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, którzy wydali odpowiednie uzgodnienia i opinie. W opinii Kolegium, tylko naruszenie konkretnej normy, bądź też wykazanie konkretnego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko lub zdrowie i warunki życia ludzi, może stanowić podstawę odmowy wydania zgody. Rola organu sprowadza się w tego rodzaju sprawach do kontroli zachowania standardów wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawne. W związku z wysokim stopniem ogólności argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium, w ocenie Sądu nie można przyjąć, że Kolegium dokonało samodzielnej analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby przeanalizowało samodzielnie uzupełniony raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia sporządzony w tej sprawie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie może polegać jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i bezkrytycznym uwzględnieniu stanowiska organu I instancji oraz organów uzgadniających. Kolegium winno dokonać samodzielnej oceny raportu środowiskowego oraz decyzji organu I instancji, a następnie ustosunkować się do wszystkich uwag oraz zarzutów odwołania i ocenić ich zasadność. Niedopuszczalne jest uchylanie się w uzasadnieniu decyzji od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedstawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie (zob. wyroki NSA z 20.07.2011 r., I OSK 2006/10, LEX nr 1082689; WSA w Poznaniu z 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174; WSA w Krakowie z 15.01.2015 r., II SA/Kr 1496/14, LEX nr 1643927; WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889; w Olsztynie z 6.05.2014 r., II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425). Z uzasadnienia decyzji administracyjnej musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę. W analizowanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, w którym Stowarzyszenie powołało szereg merytorycznych argumentów kwestionujących zasadniczą cześć raportu. Kolegium wskazało jedynie, że zbadało sprawę pod kątem podniesionych zarzutów, a odwołanie Stowarzyszenia jest bardzo ogólnikowe i nie wskazuje na konkretne naruszenia prawa materialnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie w żaden sposób nie podważa prawidłowości wydanej decyzji organu pierwszej instancji, czy też, że odwołanie nie precyzuje, jakie konkretnie są wady raportu, nie zwalniało organu odwoławczego od powtórnego – samodzielnego merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek ponownie przeanalizować przedmiotową sprawę pod względem spełnienia przesłanek do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym odnieść się szczegółowo do prawidłowości postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 21.11.2016 r., zwłaszcza w związku z ukształtowanym modelem postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, w którym stanowisko organu uzgadniającego ma znaczący wpływ na kierunek załatwienia sprawy. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym - jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 755/10, Baza Orzeczeń LEX nr 969441). W ocenie Sądu zasadny zatem okazał się zarzut skargi, w którym skarżący twierdził, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów odwołania. Ponadto należy stwierdzić, że istotne wątpliwości Sądu budzi fakt, że z postanowienia RDOŚ z 21.11.2016 r. wynika, że hałas o poziomie przekraczającym 50 dB nie obejmuje swoim zasięgiem terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast jak wynika z mapy akustycznej załączonej do uzupełnionego raportu przekroczenie tych wartości obejmie swoim zasięgiem zabudowę mieszkaniowo-usługową. Izofona określona kolorem zielonym (przekraczającym 50dB) przechodzi bowiem dokładnie przez środek nieruchomości znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Organy nie ustosunkowały się do tej jakże istotnej okoliczności. Reasumując Sąd uznał zaskarżoną decyzję SKO za wadliwą podlegającą uchyleniu z uwagi na to, że nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów, które umożliwiałyby kontrolę rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, w sytuacji, gdy brak jest stanowiska organu II instancji w zakresie zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, stanowiłoby ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania przez organami administracji Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 Kpa, w którym oceni samodzielnie raport środowiskowy i w szczegółowy sposób odniesie się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu z 21.02.2017 r., a także przeanalizuje kwestie przekroczenia poziomu hałasu na działkach bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją. Z uwagi na przedstawione wyżej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi ([...] zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.