IV SA/Po 955/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...] w zakresie punktów [...]., [...], [...] oraz [...], [...] i [...], a nadto umarza postępowanie odwoławcze w tej części; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Wojewody na rzecz M. P. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca M. P. kwotę 3.292 (trzy tysiące dwieście dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem różnicy między kosztami pobranymi a należnymi. Starosta [...] decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...]: I. ustalił na rzecz R. i M. D., R. P., M. P. i M. K. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych (słownie: [...]) za nieruchomość położoną w B. , gmina T. , wydzieloną pod lokalizację drogi gminnej, przejętą na rzecz Gminy T. , oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb B., ark. mapy 2, działka nr [...] o pow. 0,0922 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0105 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], w tym: 1. na rzecz R. i M. D. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości za udział w wysokości [...] części w kwocie [...]zł, 2. na rzecz R. P. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości za udział w wysokości [...] części w kwocie [...]zł, 3. na rzecz M. P. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej, ustanowionej na działce nr [...] w kwocie [...]zł, 4. na rzecz M. K. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej, ustanowionej na działce nr [...] w kwocie [...]zł; II. powiększył odszkodowanie: 1. ustalone w pkt I.1. o kwotę równą 5 % jego wartości - do wysokości [...] zł, 2. ustalone w pkt I.2. o kwotę równą 5% jego wartości- do wysokości [...] zł, III. orzekł, że ustalone w pkt I. odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta Gminy T. w następujący sposób: 1. na rzecz Renaty i M. D., po powiększeniu odszkodowania w pkt II, w kwocie [...]zł, 2. na rzecz R. P. po powiększeniu odszkodowania w pkt II, w kwocie [...]zł, 3. na rzecz M. P. w kwocie [...]zł, 4. na rzecz M. K. w kwocie [...]zł, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że ostateczną decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 10 września 2021 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2022 r. i decyzją nr [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r. (dalej jako: decyzja ZRID) Starosta [...] ustalił lokalizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta Gminy T. polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ul. [...] w miejscowości C., zlokalizowanej m.in. na części nieruchomości położonej w B. , gmina T. , oznaczonej jako: działka nr [...] o pow. 0,9964 ha i działka nr [...] o pow. 1,7916 ha, z ark. mapy 2, obrębu B. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powyższą decyzją zatwierdzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, wydzielając pod realizację opisanej wyżej inwestycji będące przedmiotem niniejszego postępowania działki o nr: [...] o pow. 0,0922 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,9964 ha) i [...] o pow. 0,0105 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 1,7916 ha). Organ I instancji ustalił, że w dacie gdy decyzja ZRID stała się ostateczna, tj. w dniu 21 października 2021 r. w dziale III księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, ujawnione było ograniczone prawo rzeczowe: nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność gruntowa przejścia i przejazdu wraz z prawem położenia mediów, której wykonywanie ograniczono do południowo-wschodniej części działki nr [...] (z której po przekształceniach wydzielono działkę nr [...]), tj. pasa o szerokości 4 m wzdłuż ul. [...] do drogi publicznej, tj. ul. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...]. Jak ustalono, w ww. dacie właścicielem działki nr [...], [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] był M. P. (dalej jako: skarżący). Dodatkowo w dziale III ww. księgi wieczystej ujawnione było ograniczone prawo rzeczowe: nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność gruntowa swobodnego przechodu i przejazdu, celem dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) pasem o szerokości 1 m wzdłuż ul. [...] wraz z prawem położenia wszelkich mediów, przyłączy, a także dokonywania przeglądów, konserwacji i remontów na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]. Organ I instancji ustalił, że w dacie ostateczności przedmiotowej decyzji właścicielem działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] była M. K. Ponadto w dniu 21 października 2021 r. w dziale III ww. księgi wieczystej ujawnione było również ograniczone prawo rzeczowe: nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność gruntowa swobodnego przechodu i przejazdu, celem dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) pasem o szerokości 4 m, stanowiącej fragment wewnętrznej ul. [...] wzdłuż działek nr [...], [...], [...], [...] oraz pasem o szerokości 5 m pomiędzy działką [...] a [...] wraz z prawem położenia wszelkich mediów, przyłączy, a także dokonywania przeglądów, konserwacji i remontów na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]. Organ I instancji ustalił, że w ww. dacie właścicielem działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] była M. K.. Starosta [...] postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. S., który w dniu 14 listopada 2023 r. sporządził operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B. , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0922 ha i działka nr [...] o pow. 0,0105 ha. Biegły ustalił, że w dacie wydania decyzji Starosty [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu 10 września 2021 r. działka nr [...] i działka [...] były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 17 kwietnia 2012 r. i posiadały następujące przeznaczenie: działka nr [...] przeznaczona była pod tereny usług zdrowia z pasem zieleni towarzyszącej wzdłuż ul. [...] (oznaczone symbolem 1UZ), a działka nr [...] przeznaczona była pod tereny drogi wewnętrznej (oznaczone symbolem 1KDW). Odnośnie do działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek gruntów drogowych oraz rynek gruntów przeznaczonych pod tereny usług i mieszkaniowo-usługowe, z uwagi na brak transakcji na obszarze gminy T. oraz całego powiatu [...] dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usług zdrowia. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku w zakresie cenności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pod zabudowę usługową i mieszkaniowo-usługową wykazała znacznie wyższą wartość tych drugich. W wyniku odrębnej analizy rzeczoznawca majątkowy oszacował, iż średnia cena podobnych gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługową i mieszkaniowo-usługową na terenie gminy T. wynosi [...] zł/m2, natomiast wartość gruntów drogowych położonych na terenie gminy T. i gminy podobnej rodzajowo - S. kształtuje się średnio na poziomie [...] zł/m2. Wobec powyższego biegły stwierdził, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania zasada korzyści, wyrażona w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: u.g.n.), bowiem przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, w związku z czym oszacowania dokonano zgodnie z aktualnym przeznaczeniem nieruchomości. Dalej organ uzasadnił, że wartość działki nr [...] o pow. 0,0922 ha położonej w B. , gmina T. , według stanu na dzień 10 września 2021 r. i przeciętnych cen z dnia 14 listopada 2023 r. została określona na kwotę [...]zł (tj. [...] zł/m2). Zatem odszkodowanie należne byłym współwłaścicielom ww. działki za udział w [...] części stanowi kwotę [...]zł. Odnośnie do działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek gruntów drogowych, na obszarze gminy T. i gminy podobnej rodzajowo - S. . Biegły stwierdził, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania zasada korzyści, wyrażona w art. 134 ust. 4 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia jest tożsamy z aktualnym przeznaczeniem nieruchomości, a zatem wywłaszczenie nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Z tego względu rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania zgodnie z aktualnym przeznaczeniem nieruchomości. Z uwagi na powyższe, wartość działki nr [...] o pow. 0,0105 ha położonej w B. , gmina T. , według stanu na dzień 10 września 2021 r. i przeciętnych cen z dnia 14 listopada 2023 r. została określona na kwotę [...]zł (tj. [...] zł/m2). Kolejno organ I instancji uzasadnił, że rzeczoznawca majątkowy dokonał również wyceny ograniczonych praw rzeczowych: służebności gruntowych, które w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji ZRID obciążały działkę nr [...], a obecnie przypadają na obszar działki nr [...]. Wartość służebności gruntowej, ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], polegającej na prawie przejścia i przejazdu wraz z prawem położenia mediów, której wykonywanie ograniczono do południowo-wschodniej części działki nr [...] (z której po przekształceniach powstała działka nr [...]), tj. pasa o szerokości 4 m wzdłuż ul. [...] do drogi publicznej, tj. ul. [...] określono na kwotę [...]zł. Natomiast wartość służebności gruntowej, ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] i [...], polegającej na prawie przechodu i przejazdu, celem dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) pasem o szerokości 1 m wzdłuż ul. [...] wraz z prawem położenia wszelkich mediów, przyłączy, a także dokonywania przeglądów, konserwacji i remontów oszacowano na kwotę [...]zł. Nadto biegły dokonał wyceny służebności gruntowej ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], polegającej na prawie przechodu i przejazdu, celem dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) pasem o szerokości 4 m, stanowiącej fragment wewnętrznej ul. [...] wzdłuż działek nr [...], [...], [...], [...] oraz pasem o szerokości 5m pomiędzy działką [...] a [...] wraz z prawem położenia wszelkich mediów, przyłączy, a także dokonywania przeglądów, konserwacji, a także remontów i oszacował ją na kwotę [...]zł. Z uwagi na powyższe, na podstawie przepisu art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej jako: specustawa drogowa) odszkodowanie przysługujące byłym współwłaścicielom działki nr [...] w łącznej kwocie [...]zł należało umniejszyć o kwoty odszkodowań z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, tj. o łączną sumę [...] zł, a zatem kwota należna byłym współwłaścicielom ww. działki wyniosła [...] zł ([...] zł za udział [...] części). Jednocześnie ustalono odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz skarżącego w kwocie [...]zł oraz odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych na rzecz M. K. w kwocie [...]zł. Wartość udziału [...] w prawie własności nieruchomości położonej w B. , oznaczonej jako działka nr: [...] i [...] została określona operatem szacunkowym z dnia 14 listopada 2023 r. na kwotę [...]zł ([...] zł + [...] zł), a zatem należne R. i M. D. oraz R. P. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, po podwyższeniu o 5%, tj. o kwotę [...]zł wyniosło [...] zł. Starosta [...] przyjął operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2023 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. jako podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B. , oznaczoną jako działka nr [...] i jako działka nr [...] uznając, że w/w. operat został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 175 ust. 1 u.g.n. Oceniając przedmiotowy operat szacunkowy organ I instancji uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł skarżący podnosząc, że nie zgadza się z treścią wyceny gruntów przedstawioną w operacie szacunkowym. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji: - w części dotyczącej nadużycia specustawy do wybudowania prywatnej drogi wewnętrznej do jednej prywatnej posesji M. K., obok ul. [...], - w części zawłaszczenia przy użyciu specustawy bardzo szerokiego, ponadnormatywnego kilkunastometrowego pasa na zieleń przy ul. [...], oraz zawłaszczenia części działek nr [...], nr [...], [...] przy ul. [...] (...), - "pozostawienie komunikacji działki nr [...] z drogą publiczną ul. [...]". Wojewoda decyzją z dnia 26 września 2024 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie. Wojewoda podzielił rozwiązania, jakie w operacie szacunkowym z dnia 14 listopada 2023 r. przyjął na poczet wyceny działek nr [...] i nr [...] biegły rzeczoznawca majątkowy. Opinię tę - zdaniem organu II instancji - należy uznać za spójną logiczną i wiarygodną oraz zgodną z doświadczeniem życiowym w zakresie szacunku gruntów przeznaczonych pod inwestycję drogową. Tym samym organ ten uznał, że operat wykonany został zgodnie z wymaganiami określonym w art. 175 ust. 1 u.g.n. i stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy oraz może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] słusznie uznał ww. operat jako wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały też wymogi formalne wyceny gruntu określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Operat ten nie budzi również zastrzeżeń Wojewody pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania. Następnie organ odwoławczy argumentował, iż zakresie merytorycznej analizy operatu szacunkowego, podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, LEX nr 574439, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi (wiedzą fachową) które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Reasumując organ II instancji stwierdził, że nie ma wpływu na sposób wyceny wywłaszczonych i przejętych na rzecz inwestora działek nr [...] i nr [...], w tym ustanowionych na ich gruntach służebności gruntowych i ich wygaśnięcia z tytułu wydania decyzji ZRID, ponieważ nie posiada w tym aspekcie wiadomości specjalnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy operat szacunkowy jest kwestionowany, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przytaczając treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2021 r, sygn. akt I OSK 578/21 organ II instancji wskazał, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących regulacji przepisów specustawy drogowej i decyzji ZRID, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest władny się do nich odnieść, ponieważ w niniejszej sprawie występuje jako organ właściwy do jej rozpoznania w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejęcia prawa własności działek nr [...] i nr [...]. Ponadto jak wskazano już wyżej z akt postępowania wynika, iż rozstrzygnięcia (decyzja ZRID wraz z decyzjami zmieniającymi) odnoszące się do wymienionych gruntów są ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Dalej organ II instancji argumentował, że nie jest również właściwy do prowadzenia postępowań w trybie specustawy drogowej wobec działek nr [...], nr [...] i nr [...], na których oszacowana została na poczet odszkodowania wygasła służebność gruntowa. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo ustalił na rzecz byłych właścicieli działek nr [...] i nr [...] odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł, powiększone o 5% oraz odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ustanowionych na działkach ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności gruntowych na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], nr [...] w dacie wydania decyzji ZRID. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie przez organ I instancji zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy, dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, skutkującą niesłusznym, dowolnym oraz bezpodstawnym przyjęciem, iż decyzja organu I Instancji jest prawidłowa, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie jest błędne, gdyż: a) wycena gruntów nr [...] i nr [...], na podstawie której organ I instancji ustalił odszkodowanie z tytułu utraty ich prawa własności oraz z tytułu wygaśnięcia ustanowionej na tych działkach służebności gruntowej na rzecz działek nr [...], [...] i [...] jest znacznie zaniżona; b) operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2023 r. jest niespójny, nielogiczny, niewiarygodny oraz niezgodny z doświadczeniem życiowym w zakresie szacunku gruntów przeznaczonych pod inwestycję drogową, a tym samym nie powinien stanowić podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że wycena gruntów nr [...] i nr [...], na podstawie której organ I Instancji ustalił odszkodowanie z tytułu utraty ich prawa własności oraz z tytułu wygaśnięcia ustanowionej na tych działkach służebności gruntowej na rzecz działek nr [...], [...] i [...] jest znacznie zaniżona. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2023 r. jest niespójny, nielogiczny, niewiarygodny oraz niezgodny z doświadczeniem życiowym w zakresie szacunku gruntów przeznaczonych pod inwestycję drogową, a tym samym nie powinien stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżący podkreślił, iż dowód z opinii biegłego jest prawidłowo przeprowadzony wówczas, gdy opinia zawiera uzasadnienie ostatecznych wniosków, sformułowane w sposób przystępny i zrozumiały dla osób nieposiadających wiadomości specjalnych. Ocena dowodu z opinii biegłego sądowego wymaga ustosunkowania się do mocy przekonywającej rozumowania biegłego i logicznej poprawności wyciągniętych przez niego wniosków. Nie można oprzeć ustaleń wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, lecz konieczne jest sprawdzenie poprawności poszczególnych elementów składających się na trafność wniosków końcowych. Należy podkreślić, że opinia biegłego nie ma w sprawie znaczenia rozstrzygającego i podlega ocenie jak każdy środek dowodowy, jednak na podstawie właściwych dla jej oceny na płaszczyźnie merytorycznej kryteriów, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Organy administracji powinny sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody z dnia 26 września 2024 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...] Decyzją tą organ I instancji: I. ustalił na rzecz R. i M. D., R. P., M. P. i M. K. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych za nieruchomość położoną w B. , gmina T. , wydzieloną pod lokalizację drogi gminnej, przejętą na rzecz Gminy T. , oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb B., ark. mapy 2, działka nr [...] o pow. 0,0922 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0105 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], w tym: 1. na rzecz R. i M. D. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości za udział w wysokości [...] części w kwocie [...]zł, 2. na rzecz R. P. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości za udział w wysokości [...] części w kwocie [...]zł, 3. na rzecz M. P. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego- służebności gruntowej, ustanowionej na działce nr [...] w kwocie [...]zł, 4. na rzecz M. K. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego- służebności gruntowej, ustanowionej na działce nr [...] w kwocie [...]zł; II. powiększył odszkodowanie: 1. ustalone w pkt I.1. o kwotę równą 5 % jego wartości - do wysokości [...] zł, 2. ustalone w pkt I.2. o kwotę równą 5% jego wartości- do wysokości [...] zł, III. orzekł, że ustalone w pkt I. odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta Gminy T. w następujący sposób: a. na rzecz R. i M. D., po powiększeniu odszkodowania w pkt II, w kwocie [...]zł, b. na rzecz R. P. po powiększeniu odszkodowania w pkt II, w kwocie [...]zł, c. na rzecz M. P. w kwocie [...]zł, d. na rzecz M. K. w kwocie [...]zł, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Na kanwie niniejszej sprawy stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że każdy z właścicieli nieruchomości czy też osób posiadających ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wydzieloną pod drogę nieruchomość, jest stroną postępowania tylko w części odnoszącej się do przysługującego mu prawa do nieruchomości. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji organu II instancji, Wojewoda rozpoznał odwołanie od decyzji Starosty [...] (a więc od całej decyzji, a nie jej części) i decyzję organu I instancji utrzymał w mocy w całości - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika to chociażby ze sformułowań zawartych w decyzji organu II instancji: "po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. P. oraz "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Na kanwie niniejszej sprawy nie było jednak dopuszczalne rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji w części dotyczącej R. i M. D., R. P. i M. K., albowiem strony te odwołania nie składały, a zatem decyzja organu I instancji w częściach dotyczących odszkodowania za nieruchomości należące do ww. osób stała się ostateczna. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od całości decyzji organu I instancji, mimo, że odwołanie złożył jedynie M. P., dysponujący ograniczonym prawem rzeczowym (służebność gruntowa ustanowiona na działce nr [...]), którego interes prawny ograniczał się wyłącznie do ww. prawa na nieruchomości. Starosta [...] decyzją z 21 lutego 2024 r. ustalił zasady wypłaty odszkodowania na rzecz R. i M. D., R. P., M. P. i M. K.. Odwołanie od tej decyzji złożył jedynie M. P., zaś Wojewoda decyzję z 26 września 2024 r. wydał "po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. P. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. przyznał prawo do wniesienia odwołania stronie, czyli podmiotowi, który dysponuje w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji interesem prawnym. "W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (wyrok NSA w Warszawie z 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984/1, poz. 51, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. (...) wyrok NSA we Wrocławiu z 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95, LEX nr 26724, zgodnie z którym "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności" (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 127.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy działanie przez organ odwoławczy "z urzędu" stanowi rażące naruszenie prawa, czy działanie bez podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 18 maja 1994 r. SA/Gd 2365/93; z 15 września 2000 r. III SA 417/00, LEX nr 47217; z 25 maja 1984 r. II SA 2048/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.05.2024 r., sygn. akt: I OSK 417/21, opowiedział się za poglądem - który podziela Sąd w składzie niniejszym - że wydanie przez organ odwoławczy decyzji bez wniesionego poprawnie odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał sprawę nie w granicach interesu prawnego strony, która wniosła odwołanie, ale także w granicach odrębnego interesu prawnego innych stron, które odwołania nie wniosły, to uznać należy, że decyzja wydana przez organ II instancji rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy nie był bowiem władny poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. W konwencji Sąd orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 21 lutego 2024 r. w zakresie punktów I.1., I.2, I.4 oraz III.1, III.2 i III.4, a nadto umorzył postępowanie odwoławcze w tej części. Z uwagi na konstrukcję sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji wyjaśnić wypada, że w odniesieniu do punktu I. i wskazanej w nim łącznej kwoty [...]zł, nieważność dotyczy oczywiście tylko tej części ww. kwoty, która stanowi sumę kwot wskazanych w punktach I.1., I.2, I.4., zaś w zakresie tej części z łącznej kwoty, która dotyczy interesu prawnego skarżącego skarga podlega oddaleniu - o czym poniżej. Odnosząc się do skargi w zakresie dotyczącym interesu prawnego M. P. wyjaśnić najpierw należy, że stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. (art. 12 ust. 4f). Zgodnie zaś z ustępem 5. omawianego przepisu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Odpowiednie stosowania przepisów u.g.n. oznacza, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmiennie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie co do zasady nie wkraczają w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ z reguły nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego nie jest tylko oceną formalną. Operat musi być oceniony przez organ zgodnie z regułami logiki i doświadczeniem życiowym pracowników organu administracji publicznej. Granicą oceny operatu szacunkowego przez organ jest stan wiedzy tego organu w zakresie wiadomości specjalnych, które zostały wykorzystane do sporządzenia danego operatu szacunkowego. Metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1542/17, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3395/18, wyrok WSA w Poznaniu z 15.01.2025 r., II SA/Po 693/24, LEX nr 3832258). Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Z kolei według art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. formułuje tzw. zasadę korzyści polegającą na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej. Na kanwie niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny działki [...] przejętej pod inwestycję drogową dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Sądu skarżący nie podważył skutecznie ustaleń i prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem ani nie przedstawił w stosownym terminie kontroperatu opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie umiejętności, wiedzę i uprawnienia w tym zakresie, ani też nie wykazał naruszenia przez biegłego zasad sporządzenia operatu. Zdaniem Sądu wszystkie zarzuty skarżącego wobec operatu i opartej na nim decyzji mają zatem charakter subiektywny, ogólnikowy i nie są oparte na analizie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości. Analiza operatu przyjętego za podstawę orzekania przez organy wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny oraz jej cel (określenie wartości stanowiącej podstawę do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości, wywłaszczonej pod fragment drogi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Należy także wskazać, że rzeczoznawca w sposób prawidłowy w niniejszej sprawie oszacował wartość rynkową gruntu, stosując podejście porównawcze z wykorzystaniem metody porównywania parami. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17, LEX nr 2411545; z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17, LEX nr 2411484; z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 2191/18, LEX nr 2656076). Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych oraz cech wpływających na wartość nieruchomości, a także wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości mają charakter specjalistyczny. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być zatem przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12, LEX nr 1494707; z dnia 19 października 2016 r., I OSK 130/16, LEX nr 2199427). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły, że operat z 14 listopada 2023 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie do ustalenia wysokości odszkodowania. Dane zawarte w opinii biegłego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Operat ten został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, wobec tego opracowanie to mogło stanowić jak najbardziej wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości. Podkreślić ponadto należy, że samo subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, LEX nr 2105357). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2. sentencji wyroku, tj. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi do kwoty 10.000 zł - 4% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 100 zł. W rozpoznawanej sprawie skarżący - pomimo wezwania - nie określił wartości przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżona została zaś w całości decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu i instancji, co było podstawą ustalenia wysokości wpisu adekwatnie do wartości całości przyznanego przez Starostę [...] odszkodowania. Niedopuszczalność rozpoznawania sprawy przez Wojewodę w zakresie odszkodowań dla R. i M. D., R. P. oraz M. K. sprawia, że przyjąć należy, iż - jakkolwiek skarżący legitymowany był do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Wojewody - wartość należności pieniężnej będącej przedmiotem zaskarżenia, a więc wartość odnosząca się do interesu materialnoprawnego skarżącego, wynosi [...] zł, zaś 4 % tej kwoty wynosi [...] zł. Jako, że jest to kwota mniejsza niż 100 zł, należało przyjąć, że wpis wynosi 100 zł (tak: postanowienie NSA z dnia 31.10.2023 r., sygn. akt: I OZ 487/23, CBOSA). W konsekwencji Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kwoty 3.292 zł tytułem różnicy między kosztami pobranymi a należnymi jak w punkcie 4. sentencji wyroku. W punkcie 3. sentencji wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 387 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 270 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.