IV SA/Po 961/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") po rozpoznaniu odwołania T. R. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]sierpnia 2015r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej jako "PINB") ostateczną decyzją z dnia [...]grudnia 2012r. nakazał T. R. "rozebranie rozbudowanej części stawu ziemnego, który obecnie jest o pow. zab. = 180 m2, poprzez jego częściowe zasypanie rozbudowanej części na powierzchni 150 m2, w celu zmniejszenia obiektu do powierzchni zabudowy 30 m2 - obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] w miejscowości R., gm. R.". W dniu [...] sierpnia 2013 r. pracownicy PINB w K. przeprowadzili kontrolę w obecności inwestora, podczas której ustalono, że decyzja z dnia . grudnia 2012 r. nie została wykonana. W dniu [...] września 2013 r. PINB w K. wystawił upomnienie, a w dniu [...] maja 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejna kontrolę w obecności inwestora, podczas której ustalono, że decyzja z dnia[...] grudnia 2012 r. nie została wykonana. Zatem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB, nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 6.000,00 zł i wezwał go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Pismem z dnia [...] września 2015 r. T. R. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, że przystępując do badania w tym przypadku dopuszczalności egzekucji administracyjnej należy stwierdzić, że: 1) obowiązek rozbiórki budynku nałożony decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. może być egzekwowany w oparciu o przepis art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; 2) pisemne upomnienie zostało w dniu [...] września 2013 r. doręczone skutecznie zobowiązanemu; 3) tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] maja 2014r. został prawidłowo wystawiony. Organ podniósł, iż wobec faktu, że nałożony obowiązek pozostawał nadal niewykonany, obowiązkiem PINB (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Natomiast ocenę prawidłowości zastosowania w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia przez PINB należy rozpocząć od przywołania zasady stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że uciążliwość grzywny w celu przymuszenia jest zazwyczaj mniejsza niż koszty wykonania zastępczego przez wyspecjalizowaną firmę a ponoszone przez zobowiązanego, stąd - jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że zobowiązany wykona obowiązek w celu uniknięcia płacenia grzywny, należy zastosować w pierwszej kolejności ten środek. Dalej organ wskazał, że dla oceny poprawności ustalenia wysokości zastosowanej w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia zasadnicze znaczenie ma treść nałożonego obowiązku. Jeśli bowiem bezsporne jest, że ów obowiązek nałożony został na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i dotyczy rozbiórki obiektu zrealizowanego bez skutecznego zgłoszenia, innego niż budynek, to wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia prawidłowo została określona w oparciu o art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. WWINB podzielił stanowisko organu powiatowego dotyczące wysokości ustalonej grzywny (6.000,00 zł) przy uwzględnieniu rodzaju obiektu oraz wystarczająco długiego czasu na zorganizowanie rozbiórki. Organ podkreślił, iż grzywna ma postawić zobowiązanego w sytuacji przymusowej aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. R.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę oświadczając, że miał pozwolenie na wybudowanie oczka na 30 metrów, ale był to stawek niewystarczający, jest to teren suchy. Dalej skarżący wskazał, iż udał się do Starostwa i powiedział, że chcę powiększyć staw, a organ dał mu ustne pozwolenia. Skarżący oświadczył, iż nie wywoził ziemi, bo gdybym nie znalazł wody, to od razu by dół zasypał. Na pytanie Przewodniczącego czy próbował skarżący legalizować budowę stawu bądź wzruszać decyzję z dnia 31 grudnia 2012 r. skarżący odpowiedział, że próbował na co są dowody i pisma w aktach sprawy, a teraz niech sobie będzie nawet 17 lat. Ponadto skarżący oświadczył, iż staw może dzisiaj zakopać ale może też go jeszcze powiększyć bo woda jest. Skarżący wyjaśnił, iż chce żeby Sąd albo zmienił tę decyzję albo też uchylił do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej jako "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane ustawą. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi natomiast, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z przepisów tych wynika, że organ egzekucyjny obciąża obowiązek stosowania najmniej uciążliwych dla zobowiązanego środków przewidzianych w ustawie, które doprowadzą do bezpośredniego wykonania obowiązku. Możliwość zastosowania przez organ egzekucyjny najmniej uciążliwego środka nierozerwalnie łączy się więc z możliwością dokonania w tym zakresie wyboru. Innymi słowy, aby organ mógł zastosować najmniej uciążliwy środek, musi mieć w tym zakresie wybór (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II FSK 1339/08). Stosowanie środka egzekucyjnego jest z kolei niedopuszczalne dopiero wówczas, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, o czym stanowi art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka jednak nie miała miejsca. Wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło wynikających z nakazu organu nadzoru budowlanego obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdyż miało na celu przymuszenie skarżącego do określonego zachowania się tj. wykonania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki części stawu. Decyzja ta stała się ostateczna. W tym miejscu podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę stawu. Nie budzi też wątpliwości to, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji, a zatem organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożyć na niego grzywnę w celu przymuszenia. Ponadto należy mieć na uwadze, iż upomnienie doręczono skarżącemu dnia [...] września 2013 r., a postępowanie egzekucyjne wszczęto dopiero w maju 2014 r., a więc po upływie 8 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu upomnienia. Tym samym zachowano terminy wskazane w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zważywszy na rodzaj obowiązku, którego nie wykonał skarżący, grzywna w celu przymuszenia jest w tym wypadku dopuszczalnym i odpowiednim środkiem egzekucyjnym. Wskazuje na to chociażby treść art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zatem zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku nakazanego działania (zaniechaniu), których nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba z uwagi na charakter tego działania. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wykonanie zastępcze stosuje się natomiast wówczas, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zastosowanie tego środka egzekucyjnego z reguły jest też bardziej uciążliwe dla zobowiązanego i powoduje dodatkowe obciążające go koszty. Z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika poza tym, że tylko w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub bezpieczeństwa i higieny pracy środek w postaci wykonania zastępczego winien zostać zastosowany w sytuacji, gdy pomimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązek nie zostanie wykonany w terminie. W orzecznictwie wskazuje się, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i użytego w tym przepisie sformułowania – "grzywnę (...) nakłada się". Regulacja ta jest logicznym rozwinięciem unormowania zawartego w art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, gdzie organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 43/07). W myśl art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z treścią art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tym miejscy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyjątkiem, o którym mowa w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten odnosi się wyłącznie do budynków z jakim nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki, określony w podlegającej egzekucji decyzji nie jest budynkiem w rozumieniu powołanego przepisu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, to wówczas przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale art. 121 § 2, 3 i 4 (vide np. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 578/08 – Lex nr 565724, z dnia 24 października 2006r. sygn. akt II OSK 1260/05 – Lex nr 289257, czy też WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 950/07 – Lex nr 510935). W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (co ma miejsce w przypadku § 5), organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07; z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/2004; z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny mając na uwadze konieczności wymierzenia grzywny oraz fakt, iż grzywnę mógł nałożyć tylko jeden raz, prawidłowo ustalił wysokość tej grzywny na kwotę 6 tyś złotych. Słusznie uznał, że grzywna w takiej wysokości spowoduje, że wykonanie egzekwowanego nakazu będzie dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Skarżący ma obowiązek uiścić nałożoną grzywnę, ale może się z tego obowiązku zwolnić poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. W razie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.