IV SA/Po 971/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawiczu na uchwałę Rady Miejskiej w Miejskiej Górce z dnia 30 marca 2011 r. nr VI/27/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Rada Miejska w Miejskiej Górce dnia 30 marca 2011 r. na podstawie art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390, dalej: u.p.p.r.) podjęła uchwałę Nr VI/27/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: Uchwała). Na uchwałę powyższą wraz z załącznikiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy w Rawiczu (dalej: Prokurator, skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucił: 1) istotne naruszenie przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 446) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 296) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, 2) istotne naruszenie art. 9a ust. 3, 4, 5, 10, 11, 13, art. 9b ust. 1, 2, 3, art. 9c ust. 1, 2 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez określenie w § 4, § 10, § 12, § 14, § 15, § 16, § 17 załącznika do uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, składu grup roboczych, zadań zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, jak również uprawnień i zobowiązań w zakresie przetwarzania danych przez członków zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, będących powtórzeniem tekstu art. 9a ust. 3, 4, 5, 10, 11, 13, art. 9b ust. 1, 2, 3 i art. 9c ust. 1, 2 u.p.p.r., 3) istotne naruszenie art. 9d ust. 1, 2, 3, 4 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez określenie w § 18, § 19, § 20, § 21 procedury "Niebieskiej karty", będącej powtórzeniem tekstu art. 9d ust. 1, 2, 3, 4 u.p.p.r., bez upoważnienia ustawowego i poza zakresem przedmiotowym uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, 4) istotne naruszenie art. 9a ust. 12 u.p.p.r. poprzez określenie w § 10 pkt 6 i 7 załącznika do uchwały przedstawicieli kuratora oraz organizacji pozarządowych jako obligatoryjnych członków grup roboczych bez upoważnienia ustawowego, 5) istotne naruszenie art. 9b ust. 2 u.p.p.r. poprzez określenie w § 14 ust. 6 - 13 załącznika do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego bez upoważnienia ustawowego, W odpowiedzi na skargę organ, podzielając jej zarzuty, wniósł o umorzenie postępowania ze względu na podjęcie przez Radę Miejska w Miejskiej Górcew dniu 16 października 2018 r. uchwały nr XXXVII/203/18 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Miejskiej Górce oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której w § 3 przewidziano utratę mocy zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd podziela pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego – wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 (CBOSA). Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała, określająca tryb i sposób powołania zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Sąd w przedmiotowej sprawie nie orzekł jednak o nieważności zaskarżonej uchwały, lecz umorzył postępowanie sądowe w sprawie, ponieważ w dniu orzekania przez Sąd obowiązywała już uchwała Rady Miejskiej w Miejskiej Górce z dnia 16 października 2018 r. nr XXXVII/203/18 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Miejskiej Górce oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na mocy § 3 ww. utraciła moc uchwała zaskarżona do Sądu. W ocenie Sądu skutkiem wejścia w życie nowej uchwały jest wyeliminowanie z obrotu dotychczasowej uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA). Jednakże powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchwalenie nowej uchwały i jej publikacji w Dzienniku Urzędowym. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji