IV SA/Po 984/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gostyniu na uchwałę Rady Miejskiej w Poniecu z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr XXXIII/292/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych stwierdza nieważność uchwały w całości. Rady Miejska w Poniecu, w dniu 13 kwietnia 2022 roku, na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022, poz. 559), podjęła uchwałę Nr XXXIII/292/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. W § 5 uchwały zawarte zostało postanowienie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 roku. Prokurator Rejonowy w Gostyniu, pismem z dnia 3 grudnia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą uchwałę. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Prokuratora uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 37b ust. 1 w związku z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w nich norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała ustalająca wysokość i zasady wypłacania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Diety mają charakter powtarzalny, a ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną funkcję. Uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, bo nie jest skierowana do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Pełnienie funkcji sołtysa, czy przewodniczącego zarządu osiedla, nie powoduje nawiązania stosunku pracy z burmistrzem, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa. Zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 1 stycznia 2022 roku. Skoro konsekwencją braku ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że taki akt nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuję nieważnością całego aktu. W odpowiedzi na skargę Gmina Poniec uznała zasadność skargi z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu (k. 11 i 24 akt sądowych). Ponadto, w dniu 20 grudnia 2024 roku, Rada Miejska w Poniecu podjęła uchwałę Nr VIII/64/2024 w sprawie ustalenia wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (k. 13 akt sądowych). W § 3 podjętej uchwały zawarte zostało postanowienie, że traci moc zaskarżona uchwała Nr XXXIII/292/2022 z dnia 13 kwietnia 2022 roku. Zgodnie natomiast z treścią § 5 uchwały Nr VIII/64/2024 wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne akty prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej w skrócie "u.s.g") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Poniecu z dnia 13 kwietnia 2022 roku Nr XXXIII/292/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Na mocy powołanej uchwały Rada Miejska w Poniecu ustaliła dla sołtysów Gminy Poniec oraz Przewodniczącego Zarządu Osiedla miesięczną dietę w wysokości 750 zł (§ 1 ust. 1 uchwały). Diety mają być wypłacane na wskazane konto bankowe w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, następującego po miesiącu, za który dieta przysługuje (§ 2 ust. 1 uchwały). W przypadku pełnienia funkcji sołtysa lub Przewodniczącego Zarządu Osiedla, w okresie krótszym niż miesiąc wysokość diety zostanie obliczona proporcjonalnie do dni sprawowania funkcji (§ 2 ust. 2 uchwały). Treść uchwały nie pozostawia wątpliwość, że jest ona aktem o charakterze normatywnym. Abstrakcyjność uchwały przejawia się w tym, że na mocy jej postanowień określone zostały zasady nabywania prawa do powtarzalnego świadczenia w postaci diety na pokrycie kosztów związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i przewodniczącego zarządu osiedla. Z kolei adresat tego prawa wskazany został generalnie, poprzez cechę, jaką jest pełnienie funkcji organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (sołtys, przewodniczący zarządu osiedla). Kwestie dotyczące organów jednostek pomocniczych są materią ustrojową, statutową jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1-3 oraz 35 ust. 1-3 u.s.g.), a więc sprawa określenia praw i obowiązków sołtysów i przewodniczących zarządu osiedla, organu wykonawczego jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 1-3 u.s.g.), nie możne zostać unormowana aktem kierownictwa wewnętrznego. Przyjmuje się, że sprawy dotyczące zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wymagają unormowania w drodze przepisów powszechnie obowiązujących o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 18.07.2023 r., III OSK 2003/22, LEX nr 3595148.). Stanowisko o tym, że rada gminy w drodze przepisów statutowych (uchwały podejmowanej na podstawie art. 5 i art. 35 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) może przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją zostało przyjęte już w stanie prawnym aktualnym na dzień 27 marca 1995 roku, a więc przed wejściem w życie wyraźnej ku temu podstawy prawnej w postaci art. 37b u.s.g., dodanej przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 września 1995 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.95.124.601) z dniem 1 stycznia 1996 roku (uchwała SN z 8.02.1996 r., III AZP 33/95, OSNP 1996, nr 16, poz. 216, Legalis nr 29754; wyrok NSA w Warszawie z 10.03.1995 r., II SA 138/95, Legalis nr 39280). W myśl art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia skarżonej uchwały, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są, między innymi, spraw wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 37b ust. 1 u.s.g. (powołany w treści zaskarżonej uchwały jako jej podstawa prawna), rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator trafnie dostrzegł, że zapis o treści "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 roku" nakazuje przyjmować, iż postanowienia zaskarżonej uchwały uzyskują moc obowiązującą bez publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440). Ujawniona wada, naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały. Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785). Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Dostrzegać zatem należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały na mocy § 3 uchwały Nr VIII/64/2024 nie spowodowało niemożności jej stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego usunięcie z obrotu prawnego, lecz przerwało taką możność z dniem 31 stycznia 2025 roku, czyli po upływie 14 dni od daty ogłoszenia uchwały Nr VIII/64/2024 w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 stycznia 2025 roku pod pozycja 571. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.