IV SA/Po 990/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...].03.2006 r.sygn. akt. [...] : odmówił B. S. zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - [...]; umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...] cz. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na wniosek B. S., działającego przez radcę prawnego p. P.W. oraz adwokata p. J.D., na podstawie pełnomocnictw odpowiednio z dnia [...].10.2001 r., [...].02.2004 r. i przed Dyrektorem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w [...], działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wszczęto w dniu [...].02.2004 r. postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w [...] na os. [...], stanowiących działki nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...]. W uchwale z dnia 19.05.2003 r. sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący urząd starosty, podlega wyłączeniu na postawie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości zarówno przez prezydenta miasta, jak i przez upoważnione przez niego osoby. W świetle przepisu art. 26 § 3 Kpa, jeżeli wskutek wyłączenia organ administracji publicznej stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2 tego artykułu, który stanowi, że w przypadku wyłączenia organu, sprawę załatwia organ wyższego stopnia, przy czym organ ten może do jej rozpatrzenia wyznaczyć inny podległy sobie organ. Zgodnie z powyższym, postanowieniem z dnia [...].02.2006 r.znak: [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] jako prezydenta na prawach powiatu, przekazał według właściwości Wojewodzie [...] wniosek B. S. o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obręb [...], a następnie postanowieniem z dnia [...].03.2006 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W toku prowadzonego przed Starostą [...] postępowania, pismem z dnia [...].05.2006 r., adwokat J. D. zgłosił wniosek o jego zawieszenie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Poznaniu Wydział XII Cywilny, sygn. XII C1418/05, w przedmiocie stwierdzenia nieważności zawartych pomiędzy Gminą Miasto [...], a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową w [...], w formie aktu notarialnego z dnia [...].10.1993 r., nr rep[...][...], umowy o oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej w [...] w rejonie os. [...], oznaczonej jako: działki nr [...] i [...], arkusz mapy [...] obręb [...]. W związku z tym, iż prawomocne rozstrzygniecie przez sąd powyższej kwestii, stanowiło zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy o zwrot i wydaniem decyzji, na zasadzie art. 97 §1 pkt 4 i art. 101 § 1 w zw. z art. 123 § 1 Kpa. Postanowieniem z dnia [...].11.2006 r., Starosta [...]zawiesił przedmiotowe postępowanie. Pismem z dnia [...].03.2007 r., prezes Zarządu [...]Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...], poinformował, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy o oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej w [...] na os. [...], oznaczonej w ewidencji jako: działki nr [...] i [...], arkusz mapy [...] obręb [...], zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 28.11.2006 r. sygn. IACa 888/06, oddalającym powództwo B. S.. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].08.2007 r. Starosta [...]podjął zawieszone postępowanie. W dniu [...].09.2007 wnioskodawca złożył wniosek o ponowne zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Najwyższym w Warszawie, w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 08.03.2007 r.,sygn. I ACa 888/06. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...].09.2007 r. Starosta [...]ponownie zawiesił przedmiotowe postępowanie. W dniu [...].10.2007 r., syn. akt II CSK 273/07 Sąd Najwyższy wyrokiem oddalił wniesioną przez B. S. skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...].03.2008 r., Starosta [...]podjął postępowanie. Pismami z dnia [...].03.2008 r. i [...].04.2008 r. Zarząd [...]Spółdzielni Mieszkaniowej oraz pełnomocnik Prezydenta Miasta [...], złożyli wniosek o wydanie odrębnej decyzji w zakresie działek nr [...] i [...], z arkuszu mapy [...] obręb [...], objętymi umowami o oddanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie. W związku z tym, decyzją dnia [...].06.2008 r. sygn.: [...] Starosta [...]umorzył w części postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w [...] na os. [...], oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...] i [...], arkusz mapy [...] obręb [...]. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], pismem z dnia [...].03.2009 r., znak: [...], poinformował, iż w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...] nie odnaleziono decyzji pozwolenia na budowę dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Zarząd Dróg Miejskich pismem znak: [...] z dnia [...].06.2009 r., poinformował, że w latach 1972-1977 realizowana była budowa ulicy [...]. Na odcinku [...] - [...]położono kanalizację, w 1989 r. zainstalowano przykanaliki i wypusty, w latach 1992-1999 zamontowano sygnalizację świetlną na skrzyżowaniach ulic: [...]/[...]/[...], [...]/[...]oraz [...]/[...]. Następnie pismem z dnia [...].07.2009 r. znak: [...] poinformował, że działka nr [...] zgodnie z aktualną ewidencją gruntów znajduje się w liniach granicznych ul. [...], a także iż ww. działka stanowi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000 roku ze zmianami) drogę publiczną. W toku dalszego postępowania, pozyskano wypis z rejestru gruntów z dnia [...].09.2009 r. dla działki nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...], a w dniu [...].12.2009 r. odpis zwykły księgi wieczystej KW nr [...]. Właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej dawną działkę nr [...] z mapy [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], był J. S.. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...].03.1976 r., rep[...]., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem tego terenu pod wysokie budownictwo mieszkaniowe dzielnicy [...]-[...]. J. S. zmarł, a spadek po nim zgodnie, z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 05.09.2000 r. sygn. akt Ns 1027/00, nabyli M. S. i B. S.. M. S. zmarła, a spadek po niej zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 12.01.2004 r., sygn. akt Ns 1027/03 nabył B. S., który jest jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie mapy stanu prawnego oraz wyciągu z wykazu zmian gruntowych ustalono, że dawnej działce oznaczonej nr [...], odpowiadają obecnie m.in. działki nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Decyzją dnia [...].06.2008 r. sygn [...] Starosta [...]umorzył w części postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w [...] na os. [...], oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...] i [...], arkusz mapy [...] obręb [...]. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art 6. ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] wywłaszczona została pod dzielnicę [...] - [...] w [...]. Obecnie, jak wynika z wypisu rejestru gruntów z dnia [...].08.2009 r. stanowi ona użytek dr tj. drogę, i zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].07.2009r.znak: [...] działka [...] znajduje się w liniach granicznych ul. [...], a ponadto działka stanowi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985r.o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000r. ze zm.) drogę publiczną. Art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, iż drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. Nadto podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...].06.2011r. stwierdzono, że część działki nr [...] jest niezabudowana, w części południowo – wschodniej zajęta jest pod fragment utwardzonej asfaltem ul.[...]. Południowa część działki stanowi pielęgnowany trawnik z nasadzeniami drzew, a także utwardzony poz-brukiem dojazd do budynku Os.[...] [...] i parkingu. Od strony północnej obsadzona je4st drzewami. W tej części działki znajduje się również wielkoformatowa tablica – plan Os.[...]. Południowo – wschodni kraniec działki stanowi fragment lasu komunalnego i biegnącego wzdłuż ul.[...] przydrożnego rowu. Przez wschodnią część działki przebiega na całej jej długości utwardzony chodnik, oddzielony od ulicy pasem zieleni z miejscowo rosnącymi drzewami, o szerokości od około 1 m do około 6m. Po jego zachodniej stronie tj. w środkowej części działki znajduje się pas zieleni niskiej, pielęgnowanej – skoszonej, o szerokości około 20m. Środkowo – zachodnia część dziłki porośnięta jest roślinnością niepielęgnowaną niską oraz średnią i wysoką, w tym miejscu znajduje się niewielkie podwyższenie terenu stanowiące komorę ciepłociągu, a także studnie i oznaczenia przebiegających sieci przesyłowych. W części środkowej znajduje się drewniany słup sieci przesyłowej. W północnej części działki wyniesiony jest na powierzchnię ciepłociąg, lampa oświetleniowa. Granica północna działki przebiega po skraju nieutwardzonej drogi wzdłuż torów kolejowych, granica zachodnia w większości przebiega po płocie parkingu znajdującego się na działce nr [...]. Na działce [...] cz. Znajdują się ponadto lampy uliczne oświetleniowe i znaki drogowe. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art.137 u.g.n. Nieruchomość przeznaczona pod inwestycje planowanej dzielnicy [...] – [...] w [...] tj. w tym miejscu pod układ komunikacyjny oraz obszar strefy zieleni parkowej i izolacyjnej, została wykorzystana na ten cel. Fakt ten potwierdza aktualny stan zagospodarowania nieruchomości oraz zgromadzone dokumenty. Dlatego też organ odstąpił od sporządzenia projektu podziału nieruchomości i wydzielenia części działki znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy ale poza obrębem drogi. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. S. reprezentowany przez pełnomocnika domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. W odwołaniu wskazał, że tylko część nieruchomości zajmuje ulica [...], chodnik oraz oświetlenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy poddał wnikliwej analizie całość materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ pierwszej instancji i oceniając ten materiał uznał, iż w stosunku nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część działki nr [...] nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem wskazano, nieruchomość ta w części północnej, przeznaczona była pod inwestycje planowanej dzielnicy [...]-[...] w [...], w tej części pod układ komunikacyjny oraz sieci głównego układu uzbrojenia, w części stanowi obszar strefy zieleni parkowej i izolacyjnej. Ponadto wskazano, iż cała nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Wojewoda [...] stwierdził, iż Starosta [...]dokonał niewłaściwej subsumpcji zgromadzonego w sprawie materiału w kierunku ustalenia przeznaczenia w planach zagospodarowania działki objętej postępowaniem zwrotowym. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji obarczone są w części wadą, która doprowadziła do sporu co do realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych [...]-[...] w Dzielnicy [...]-[...] nie wynika jakoby teren objęty postępowaniem zwrotowym znajdował się na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne. Nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania tj. część działki nr [...] znajduje się jedynie na obszarze oznaczonym jako układ komunikacyjny oraz zieleń parkowa i izolacyjna. Wywody organu I instancji dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budowę sieci przesyłowych (związanych z budową strefy mieszkalnictwa wielorodzinnego) organ II instancji uznał za bezprzedmiotowe, sama bowiem okoliczność występowania sieci przesyłowych na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości jeśli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Jak wynika m.in. z pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] września 2011 r. działka nr [...] z obrębu [...], znajduje się w całości w liniach rozgraniczających ulicy [...], natomiast w części zajęta jest pod istniejący chodnik i jezdnię. Budowa niniejszej ulicy realizowana była w latach 1972-1977. W 1972 r. wybudowano 7805 m2 jezdni a w 1977 roku 13.606 m2, ułożono 1359 m2 chodnika. Natomiast w piśmie z 31 lipca 2009 r. podano, iż ww. działka stanowi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838ze zm.) drogę publiczną. Organ II instancji stwierdził, iż działka nr [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], stanowi więc w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. drogę publiczną, a jako taka nie podlega zwrotowi. Zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Przyjmuje się przy tym, że dane zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków mają dla organów charakter wiążący do tego stopnia, że nie mogą one samodzielnie czynić własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. Organ II instancji zaznaczył, iż nawet gdyby pominąć powyższe rozważania to przedmiotowy obszar został przeznaczony pod układ komunikacyjny, zieleń parkową i izolacyjną i w taki też sposób został zagospodarowany, a więc cel jej wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się zaś do rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w pkt II rzeczonej decyzji tj. orzekającej o umorzeniu postępowania w stosunku do części działki nr [...] tj. w części południowej wykraczającej poza obszar działki [...] organ stwierdził, iż jest ono prawidłowe. Oczywistym bowiem jest fakt, iż postępowaniem zwrotowym objęty jest jedynie teren, który pokrywa się powierzchnią z wcześniej wywłaszczoną nieruchomością. Skargę na powyższą decyzję złożył B. S. reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z poźn. zm.) oraz przepisów prawa materialnego art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z poźn. zm.) oraz przepisów prawa procesowego art. 7, 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż z informacji podanych przez gestorów mediów, jasno wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości w terminach nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia,, albowiem sieci które zostały wybudowane nie służyły do obsługi zespołu osiedli mieszkaniowych [...] - [...], tylko do obsługi budynków [...] [...]. Natomiast media służące do obsługi zespołu osiedli mieszkaniowych [...] - [...] w większości zostały wybudowane w latach dziewięćdziesiątych. Tym bardziej w ocenie skarżącego zdumiewający jest zapis jaki znalazł się na str. 10 zaskarżonej decyzji, gdzie Wojewoda [...] w swoich rozważaniach lakonicznie stwierdza "przedmiotowy obszar został przeznaczony pod układ komunikacyjny, zieleń parkową i izolacyjną i w taki też sposób został zagospodarowany, a więc cel jej wywłaszczenia został zrealizowany". Wojewoda [...] zapomniał o dyspozycji wynikającej z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i swoje stwierdzenie, co do zrealizowania celu wywłaszczenia oparł na aktualnym sposobie zagospodarowania działki nr [...], zupełnie nie wynika to z wyżej powołanych pism operatorów sieci. Organ nie przeprowadził również dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność zagospodarowania nieruchomości w latach od 1976r. do 1986r. Zgodnie z rysunkiem przedmiotowego planu część dawnej działki nr [...] stanowiąca część obecnej działki nr [...] przeznaczona była w części wschodniej pod wchodzącą w skład głównego układu komunikacyjnego ulicę przebiegającą w osi dawnej ulicy [...], a w części południowo - zachodniej część działki przewidziana była pod mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności, zaś północno- zachodnia pod zieleń parkową i izolacyjną. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wskazał, iż zgodnie z wyrysem projektu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych [...] - [...] w dzielnicy [...] - [...] przez wnioskowany teren przebiegały sieci głównego układu uzbrojenia tj. kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacji wodociągowej, ciągów ciepłowniczych co., sieci elektroenergetycznej, gazowej oraz telekomunikacyjnej. Z przedmiotowej decyzji wynika, iż zaledwie na wschodniej części działki zrealizowano cel wywłaszczenia i urządzono fragment ulicy [...]. Sieci głównego układu uzbrojenia tj. kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacji wodociągowej, ciągów ciepłowniczych co., sieci elektroenergetycznej, gazowej oraz telekomunikacyjnej zostały zrealizowane po terminie i w większości celem ich budowy była obsługa powstającego nieopodal Kampusu [...] [...] -inwestycje te nie były związane z realizacją zespołu osiedli mieszkaniowych [...] - [...]. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia [...].09.2011r.podkreśłił, iż budowa na części nieruchomości chodnika i jezdni nastąpiła w latach 1972 - 1977, czyli w chwili wywłaszczenia inwestycja była już praktycznie zrealizowana. A celem wywłaszczenia była realizacją zespołu osiedli mieszkaniowych [...] -[...] - zwłaszcza mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności. Dopiero ustalenie tej kwestii, nie budzące wątpliwości, pozwala na stwierdzenie przez uprawniony organ, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i można orzec o odmowie zwrotu nieruchomości. Błędem jest także w ocenie skarżącego ustalenie przez Wojewodę [...] jak również wcześniej Starostę [...], iż cała działka nr [...] znajduje się w liniach granicznych ulicy [...] i w związku z tym, że stanowi ona w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, drogę publiczną, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie, chociażby okazało się że jest ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości). Przeznaczenie części wywłaszczonej działki na chodnik stanowiący drogę publiczną, nie niweczy celu wywłaszczenia. Należało więc ustalić faktyczną część nieruchomości na której została urządzona droga - ul. [...] od szerszego pojęcia pasa drogowego. Niemożliwym jest, aby cała działka nr [...], której powierzchnia wynosi prawie 2 hektary gruntu stanowi drogę, gdzie faktycznie przez niewielką jej część przebiega ul. [...]. W trakcie oględzin nieruchomości, stwierdzono, iż na nieruchomości znajduje się m.in. fragment ulicy [...], chodnik, parking, zieleń, dojazd do budynku a nawet fragment lasu komunalnego oraz rowu biegnącego wzdłuż ulicy i to wszystko oznaczone jest w ewidencji gruntów jako droga. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonych decyzjach naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia (art. 145 § 1 i 2 ppsa). Odnosząc się do meritum niniejszego postępowania zwrotowego należy zauważyć iż zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy regulujące zwrot nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm). W myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż skarżący jest jedynym spadkobiercą uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości będącej własnością J. S., a Skarb Państwa nabył od niego tą nieruchomość (działkę m.in.[...]) aktem notarialnym dnia [...] marca 1976r. w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe dzielnicy [...] – [...]. Nie ulega też w ocenie Sądu wątpliwości, co zresztą podkreślił organ II instancji, iż cel wywłaszczenia w postaci wybudowania mieszkań na przedmiotowej działce nie został osiągnięty, jednakże jak wynika z dokumentów w szczególności z wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych [...] – [...], teren objęty postępowaniem zwrotowym nie znajdował się na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne lecz nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania ( tj.część działki [...]) objęta została obszarem przeznaczonym pod zieleń parkową i izolacyjną oraz budowę układu komunikacyjnego. Jak wynika zaś z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].09.2011r., działka nr [...] z obrębu [...], znajduje się w całości w liniach rozgraniczających ulicy [...] (budowa tej ulicy miała miejsce w latach 1972-1977), natomiast w części zajęta jest pod chodnik i jezdnię. Zgodnie z art.2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. Tak więc przepisy ustawy o drogach publicznych mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu. Dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nabiera treść art.2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r, Nr 19, poz.115 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem drogi krajowe, stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak to wielokrotnie podkreślano w judykaturze, przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści art.2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści ( tak wyrok NSA z dnia 12.02.2009r., I OSK 136/08). Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29.05.2003 r. sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001 stwierdził, iż "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Zatem zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, iż zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a takim jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Nie ulega wątpliwości, iż decyzja organu I instancji odmawia zwrotu części działki nr [...]. W ocenie Sądu nie wiadomo jednak o jaką część (powierzchnię) tej działki chodzi. Tym bardziej, iż z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż działka nr [...] o obszarze 1.78.82 ha stanowi drogę. Na potrzeby niniejszego postępowania nie został przeprowadzony podział geodezyjny działki nr [...] i nie został wydzielony liniami granicznymi pas drogowy, a linia rozgraniczająca to nie to samo co pas drogowy. Jak wynika z akt administracyjnych oraz twierdzeń skarżącego działka nr [...] stanowi obszar o powierzchni przeszło 2 ha, zaś droga to jedynie niewielka część tej działki. Zatem w ocenie Sądu organ I instancji winien dokładnie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety (wykonać pomiary geodezyjne), zbadać czy w momencie wywłaszczenia droga istniała, w jakiej części działki została ona usytuowana i ile wynosi jej powierzchnia oraz czy jest możliwe wydzielenie części działki niezorganizowanej pod drogę (co mogłoby podlegać zwrotowi). Należy przy tym pamiętać, iż budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji wraz z przyłączami – z natury rzeczy – nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009r., I OSK 128/09). Również koniecznym byłoby zwrócenie się w sprawie o aktualizację wypisu z ewidencji gruntów i budynków, bowiem zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno – deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości. Dopiero tak szczegółowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoli na dokładną weryfikację decyzji organów administracyjnych. A zatem w ocenie Sądu w toku postępowania organy administracji obu instancji niedokładnie i w sposób mało wyczerpujący wyjaśniły stan faktyczny, oparły się na niekompletnym materiale dowodowym, co stanowi uchybienie mając na względzie słuszny interes stron. Należy przy tym pamiętać, iż z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa wynika obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Z zasady praworządności zaś wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W związku z powyższym Sąd na podstawie przepisu art.145 § 1pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).