IV SA/Po 990/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art. 59, 60, 61, 62, 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku J. Ł. zam. w K. przy ul. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep – punkt sprzedaży artykułów chemicznych i przemysłowych na działce nr [...], obręb K.. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014r. P. S.zam. w K. przy ul. G. [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2011r., podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa, a mianowicie przepisów określających obowiązek ustalenia czy na działkach sąsiednich przy tej samej drodze publicznej jest prowadzona funkcja usługowa. Nadto podniósł, iż wcześniej organ wydawał odmowne decyzje J. Ł. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat lakierniczy czy myjnię samochodową. Decyzją z dnia[...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2011r., uznając, że nie została wskazana żadna przesłanka, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2015r. P. S.wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy W. błędnie uznał, że nowa funkcja i zagospodarowanie ternu występuje w obszarze analizowanym, mimo że we wcześniejszych sprawach odmówił zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z tego powodu, że na działkach sąsiednich dominują budynki mieszkalne i brak jest budynków o funkcji usługowej. Decyzją z dnia [...]września 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, organ zacytował treść art.156 § 1 kpa, 156 § 2 kpa, 157 i 158 kpa. Dalej organ przytoczył treść przepisu art.61 u.p.z.p. i wskazał m.in., że konieczność kontynuacji zabudowy nie oznacza obowiązku zabudowy identycznej jak na działce sąsiadującej. Z analizy funkcji i cech zagospodarowania wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się m.in. zabudowa usługowa. że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. Gospodarskiej. Inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku więc posiada wymagane uzbrojenie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Zostały spełnione warunki z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. Nr 164, poz.1588). Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] stycznia 2011r. zawiera wymagane prawem załączniki (2 mapy w skali 1: 1000) oraz wyniki analizy. Chociaż mapa nie zawiera wyrysowanego całego obszaru analizowanego, to nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. W analizie wskazano, choć bardzo ogólnikowo, jakie są parametry zabudowy działek sąsiednich, jakie działki zostały nią objęte, jednakże z uwagi na charakter inwestycji (zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku), powyższe uchybienia w ocenie organu nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Dalej odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku organ stwierdził, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej. Pojęcie to odnieść należy do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Okoliczność, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane budynkami o innej funkcji nie pozostaje jednak w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości obiektu istniejącego i planowanego. Także wydanie innych decyzji odmawiających zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na myjnię czy warsztat samochodowy nie wyklucza zmiany funkcji tego obiektu na sklep. Niewątpliwie inny jest charakter usług w myjni czy warsztacie, a inny w sklepie, który może stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Dalej organ wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się na przesłankach wynikających z art.61 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł R. S. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucając naruszenie art.61 § 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wniosek J. Ł.o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep – punkt sprzedaży artykułów chemicznych i przemysłowych jest w pełni uzasadniony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że zasada zachowania funkcji w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt sprzedaży artykułów chemicznych i przemysłowych nie została zachowana. W sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i prowadzenie tego typu działalności ma szkodliwy wpływ na życie i zdrowie sąsiadów. Zawarta w art. 61 § 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na konkretny teren inwestycyjny funkcja musi być tego rodzaju, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją już obecną. Konieczne jest również, by w przyszłości nowo wprowadzona funkcja nie ograniczyła obecnej funkcji. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania J. Ł. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi (k.72). Uczestnicy postępowania A. Ł., S. D., M. K., J. D. także wnieśli o oddalenie skargi (k.88). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015r. [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2011r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep – sprzedaż artykułów chemicznych i przemysłowych. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że postępowanie w niej zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi bowiem odstępstwo od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), co przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad. Należy bowiem mieć na względzie, że usunięcie nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W opinii ustawodawcy instytucja powyższa ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza zatem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art.156 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, natomiast ustalenie że decyzja jest dotknięta wadą nieważności musi być bezsporne. Jedną z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji jest stwierdzenie, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie uznaje się, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 630-631). Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16). W przedmiotowej sprawie organ wobec zarzutów strony, skoncentrował się na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując przy tym, że po dokonaniu kontroli z punktu widzenia pozostałych przesłanek nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep – sprzedaż artykułów chemicznych i przemysłowych. W ocenie Sądu organy administracji dokonały prawidłowej oceny, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreśla, że o rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadził do wniosku, że dopuszczona w decyzji inwestycja pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, wręcz nie daje się z nią pogodzić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 542/10, LEX 674249; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, LEX 486229; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 911/08, LEX 538016; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest w takim wypadku wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Równocześnie stwierdzenie, czy istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wymaga odniesienia się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z analizy akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez osobę uprawnioną wpisaną na listę architektów. Równocześnie treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ badający zaistnienie przesłanek nieważności dokonał oceny załączonej do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy analizy urbanistycznej. Również sama lektura znajdującej się w aktach analizy wskazuje, że spełnia ona wszystkie warunki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. G., występują takie funkcje jak: zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa, tereny dróg publicznych, na działce objętej wnioskiem występuje już funkcja mieszkaniowo-usługowa. Nie budzi wątpliwości prawidłowość zakreślenia terenu objętego analizą, o którym stanowi przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a także zawarcie w analizie szczegółowej charakterystyki terenu, określenia funkcji istniejącej zabudowy jak i jej cech, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu w odniesieniu do nieruchomości obszaru analizowanego. Nadto z analizy wynika, iż zamierzenie inwestycyjne nie wymaga określenia szczegółowych parametrów związanych z zabudową działki. Należy pamiętać, iż decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy dopuszczenia nowej inwestycji względem zastanych w obszarze analizowanym, a zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep. Zatem planowana inwestycja nie spowoduje żadnych zmian adaptowanych budynku w zakresie jego długości, szerokości, wysokości, układzie połaci dachowych lub wysokości kalenicy. Nadto kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu ( w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Ponadto w świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym mogą towarzyszyć nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep, czy przychodnia lekarska itp. Wobec tego uznać należy, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można ją pogodzić z funkcją już istniejącą na terenie objętym wnioskiem. Inwestycja nie będzie zatem godzić w zastany stan rzeczy. W istocie dopuszczona decyzją inwestycja odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowieniom wymienionego wyżej rozporządzenia. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, aby w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.