IV SAB/Po 107/21

Dnia 5 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy odwołania złożonego przez P. E. Sp. z o.o. w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. P.sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] maja 2021 roku, wniosła ponownie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie o sygnaturze [...] dotyczącej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2019 roku (nr [...]). Spółka zażądała stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz zobowiązania skarżonego organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2019 roku zostało złożone odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2019 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie zostało przekazane do organu odwoławczego pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku. W dniu [...] września 2019 roku SKO w P., na podstawie art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, skierowało do radcy prawnego R. P., wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, braku formalnego odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku skierowanym do R. P. organ poinformował o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że nie został usunięty brak formalny odwołania. Dnia [...] kwietnia 2021 roku radca prawny P. S. działając na rzecz Spółki złożył ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponaglenie zostało uznane przez organ za bezprzedmiotowe. W ocenie autora skargi SKO pozostaje w bezczynności, a to ze względu na to, że organ ograniczył się do skierowania wezwania w przedmiocie usunięcia braków formalnych odwołania jedynie do radcy prawnego R. P.. Organ nie wezwał Spółki do usunięcia braków odwołania wniesionego przez pełnomocnika. Zdaniem strony skarżącej pełnomocnik powinien zostać wezwany do przedłożenia pełnomocnictwa, a w razie niewykonania wezwania organ powinien wezwać stronę do podpisania odwołania. Wynika to z regulacji art. 6, art. 8 i art. 9 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków procesowych z powodu niewłaściwego wystosowania wezwania oraz wynikających z niewiedzy o istniejącym stanie faktycznym i prawnym, spowodowanym niezgodnym z prawem działaniem organu administracji publicznej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2011 roku o sygn.. akt II SA/Bk 560/11; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 roku o sygn.. akt II GSK 1586/13). Postępowanie odwoławcze toczy się od dnia [...] sierpnia 2019 roku. Spółka do dnia wniesienia skargi nie otrzymała wezwania do złożenia właściwego pełnomocnictwa. Stan bezczynności trwa przeszło sześć miesięcy i jest rażący, o czym świadczy brak wykonania ww. obowiązku oraz znaczny upływ czasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Skarżony organ wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia braku formalnego odwołania zostało wystosowane do radcy prawnego R. P. i zostało jej doręczone w dniu [...] września 2019 roku. Natomiast pismo z dnia [...] października 2019 roku o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania zostało doręczone zarówno radcy prawnemu R. P. ([...] listopada 2019 roku), jak i wnoszącej odwołanie Spółce ([...] listopada 2019 roku), która wówczas działała pod firmą P. Sp. z o.o. W dniu [...] lutego 2020 roku do organu wpłynęła skarga P. sp. o.o. z siedzibą w P. (dawniej P. Sp. z o.o.) na bezczynność Kolegium w zakresie rozpoznania odwołania. Organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią do sądu administracyjnego. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku T. sp. z o.o. (dawniej P. sp. o.o. z siedzibą w P.) złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "Ponaglenie na bezczynność". SKO odniosło się do ponaglenia w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 roku i wyjaśniło, że bezpodstawne jest domaganie się załatwienia sprawy o sygnaturze [...] Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2019 roku (nr [...]) pozostawiono bez rozpoznania w trybie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W sprawie zainicjowane zostało postępowanie sądowoadministracyjne, co wyklucza jednoczesne procedowanie w tej samej sprawie przez organ administracji. W dniu [...] maja 2021 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła kolejna skarga P. sp. o.o. z siedzibą w P. na bezczynność organu odwoławczego w sprawie o sygnaturze [...] Z kolei w dniu [...] maja 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2021 roku o sygn. akt IV SAB/Po 53/21 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi (pismo z dnia [...] lutego 2021 roku) P. sp. o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mając na uwadze powyższe skarżony organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 roku o sygn. akt IV SAB/Po 53/21 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na cofnięcie skargi. Sąd z urzędu obowiązany był poddać kontroli dopuszczalność i skuteczność cofnięcia skargi, a w szczególności czy nie zmierza ono do obejścia prawa lub utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie organu postanowienie o umorzeniu dotyka także kwestii prawnomaterialnych związanych z merytoryczną oceną aktu zaskarżonego do sądu. Jakkolwiek postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego zapadłe na skutek cofnięcia skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, to w istocie determinuje w określonym zakresie treść wyroku w innych sprawach ze skarg zapadłych na ten sam akt, bezpośrednio łączy się z kwestią powagi rzeczy osądzonej. Postanowienie o umorzeniu zapadłe w wyniku cofnięcia skargi nie dotyczy bowiem wyłącznie kwestii proceduralnych. Skoro Sąd uznał, że cofnięcie skargi na bezczynność było dopuszczalne i skuteczne, to wypowiedział się na temat zgodności z prawem działania organu II instancji. Z powyższych względów skarżony organ uznał, że ponowne wniesienie skargi na bezczynność organu odwoławczego w tej samej sprawie, tj. w sprawie o sygnaturze [...] (pismo z dnia dniu [...] maja 2021 roku) oznacza, że strona żąda ponownego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, która została prawomocnie zakończona. Obie skargi (z [...] lutego 2021 roku oraz z [...] maja 2021 roku) zostały wniesione przez ten sam podmiot w tym samym przedmiocie. W ocenie Kolegium oceny nie zmienia fakt, że w sprawie ze skargi z dnia [...] lutego 2021 roku wydano postanowienie. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z tych powodów wniosek o odrzucenie skargi organ uznaje za uzasadniony. W odniesieniu do żądania odrzucenia skargi Kolegium zauważyło ponadto, że strona skarżąca wniosła ponaglenie po wniesieniu skargi z dnia 10 lutego 2021 roku, a więc w toku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (sygn. akt IV SAB/Po 53/21), które zostało zakończone postanowieniem o umorzeniu z dnia 20 kwietnia 2021 roku. Organ uznaje, że skoro na dzień wniesienia ponaglenia toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne, to niemożliwe było jednoczesne procedowanie w sprawie przez administracyjny organ odwoławczy. Zdaniem organu warunek wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi nadal nie został spełniony. W kwestii żądania oddalenia skargi skarżony organ podniósł, że działanie pełnomocnika bez umocowania skutkuje nieważnością czynności (art. 103 i art. 104 Kodeksu cywilnego). Nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest brakiem formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (uchwała NSA z 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13). Kolegium nie podziela stanowiska, że w sytuacji niewykonania wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa przez osobę wnoszącą podanie i podającą się za pełnomocnika, to strona postępowania powinna zostać wezwana do podpisania odwołania. Sama skarżąca nie kwestionuje umocowania R. P. do działania w jej imieniu przed organem odwoławczym. Brak przedłożenia pełnomocnictwa nie czyni pełnomocnika osobą nieuprawnioną do podpisania podania. Odwołanie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika. Przyjęcie stanowiska skarżącego powodowałoby, że rygor z art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie miałby prawnego znaczenia. Brak jest podstaw do uznania, że brak usunięcia braku formalnego podania, jakim jest nieprzedłożenie pełnomocnictwa, może na skutek nie wykonania wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa, przekształcić się w innego rodzaju brak formalny, w tym przypadku brak podpisu strony pod podaniem. Taka konwalidacja nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego. Zasad informowania stron nie została naruszona, albowiem pismo Kolegium o pozostawieniu podania bez rozpoznania zostało doręczone także P. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie. Jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu (uchwała NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2.) Warunek wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Analiza akt administracyjnych, twierdzenia skargi, a także stanowisko skarżonego organu, jednoznacznie wskazują, że skarżąca Spółka przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego (pismo z dnia [...] maja 2021 roku) skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z dnia [...] kwietnia 2021 roku opatrzone nazwą "Ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Sąd nie podziela argumentacji, że postępowanie sądowoadministracyjne toczące się pod sygn. akt IV SAB /Po 53/21, a wywołane skargą do sądu administracyjnego (pismo opatrzone datą [...] lutego 2021 roku) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ramach tego samego postępowania administracyjnego (sygnatura [...]), czyniło bezskuteczną czynność ponaglenia z dnia [...] kwietnia 2021 roku. Ustawodawca nie wyklucza sytuacji jednoczesnego procedowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność oraz przed organem administracji w sprawie ponaglenia. Strona jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania bezpośrednio po wniesieniu ponaglenia, bez oczekiwania na merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia (wyrok NSA z 30.01.2020 r., II OSK 3095/19, LEX nr 3030916; wyrok NSA z 21.01.2020 r., II OSK 2497/19, LEX nr 2945382). Uwzględnienie ponaglenia nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie powoduje ani utraty, ani zawieszenia kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Sąd nie podziela stanowiska organu, że warunek wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi do sądu nie został spełniony. Nieprawidłowe są sugestie organu, że ponaglenie z dnia 6 kwietnia 2012 roku skarżąca Spółka złożyła dopiero po wniesieniu skargi z dnia 10 lutego 2021 roku. Sąd uznaje, że ponaglenie zostało złożone przed złożeniem skargi z dnia 6 maja 2021 roku. Postępowanie sądowoadministracyjnego prowadzone pod sygn. akt IV SAB/Po 53/21 zostało na wniosek skarżącej Spółki prawomocnie umorzone postanowieniem Sądu z dnia 20 kwietnia 2021 roku. Skoro strona wystąpiła o umorzenie wskazanego postępowania sądowoadministracyjnego, to dowolne, bo kontrfaktyczne jest stanowisko SKO, że ponaglenie dotyczyło skargi już złożonej, a nie skargi, która dopiero miała być złożona. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki odrzucenia skargi określone w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. W odniesieniu do sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą z dnia [...] maja 2021 roku, czyli sprawy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu o sygnaturze [...] w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2019 roku (nr [...]), nie zachodzi sytuacja, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Po 53/21 zostało wydane w dniu 20 kwietnia 2021 roku. Akta sprawy zwrócono organowi administracji publicznej wraz ze stwierdzeniem prawomocności orzeczenia w dniu 11 maja 2021 roku. Skarga złożona w placówce pocztowej w dniu [...] maja 2021 roku wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] maja 2021 roku i została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 11 czerwca 2021 roku. W tych okolicznościach brak było podstaw do odrzucenia niniejszej skargi (pismo z dnia [...] maja 2021 roku) z tego powodu, że wskazana powyżej sprawa bezczynności SKO jest w toku, bo jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą z dnia [...] lutego 2021 roku. Sprawa bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu o sygnaturze [...] w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2019 roku (nr [...]) nie została dotychczas prawomocnie osądzona. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone pod sygn. akt IV SAB/Po 53/21 zostało zakończone postanowieniem o umorzeniu. Powaga rzeczy osądzonej to moc prawna prawomocnego orzeczenia wydanego, co do istoty sprawy, o czym sąd administracyjny rozstrzyga wyrokiem (art. 132 P.p.s.a.). Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania sądowoadministracyjnego w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego nie ma skutku powagi rzeczy osądzonej. Odrzucenia skargi nie usprawiedliwia także argumentacja, że "skoro Sąd uznał, że cofnięcie skargi na bezczynność było dopuszczalne i skuteczne, to wypowiedział się na temat zgodności z prawem działania organu II instancji". Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a także przedmiotem zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego pod sygn. akt sygn. akt IV SAB/Po 53/21, nie była i nie jest czynność/akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku bowiem skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (uchwała NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Sąd przyjął, jako własne następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się dokument pełnomocnictwa opatrzony datą [...] stycznia 2019 roku. Radca prawny R. P. została umocowana do "reprezentowania firmy P. sp. z o.o. przed Urzędem Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury we wszystkich sprawach związanych ze sprawą o numerze: [...] dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch parkingów, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...], ark. 45, obręb G. położonych przy al. [...]/ul. [...]j/ul. [...] w P.". Pełnomocnikowi doręczona została decyzja Prezydenta Miasta P. ([...] lipca 2019 roku). Pełnomocnik sporządził i wniósł odwołanie od doręcznej mu decyzji (pismo z dnia [...] lipca 2019 roku). Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ([...] sierpnia 2019 roku). Organ odwoławczy uznał, że dokument pełnomocnictwa złożony do akt sprawy obejmuje jedynie upoważnienie do reprezentowania Spółki przed organem I instancji. Pismem z dnia [...] września 2019 roku, skierowanym do R. P., organ odwoławczy wezwał radcę prawnego do przedłożenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pełnomocnictwa do reprezentowania P. sp. z o.o. w postępowaniu odwoławczym. Po rozpatrzeniu sprawy na posiedzeniu w dniu [...] października 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło rozstrzygnięcie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania (pismo kończące postępowanie). Pismem z dnia 31 października 2019 roku organ odwoławczy zawiadomił strony o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. W treści pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że pomimo skutecznego doręczenia wezwania pełnomocnictwo do nie zostało przedłożone. P. zostało skierowane do radcy prawnego R. P., a także doręczone P. sp. z o.o. oraz pozostałym stronom postępowania. W treści pisma organ nie zamieścił żadnego pouczenia. Wyjaśnienie powodów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należy poprzedzić odwołaniem się do treści zawartych w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie K.p.a.) organ podejmował w toku wszczętego już postępowania. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W konsekwencji z bezczynnością organu mamy do czynienia również w przypadkach, gdy organ odmawia rozpoznania lub załatwienia sprawy, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Doręczenie skarżącej Spółce wyłącznie pisma o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, w ocenie Sądu, w rzeczywistości pozbawiło stronę realnej możliwość przeciwdziałania negatywnym następstwom nieusunięcia braków formalnych odwołania wniesionego przez radcę prawnego działającego poza zakresem umocowania. Skoro organ nie stosował względem skarżącej Spółki żadnego trybu naprawczego odnośnie złożonego odwołania, to brak jest podstaw faktycznych dla przyjmowania stanowiska, że skarżąca Spółka nie usunęła braków podania pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Uznać zatem należy, że skarżony organ z naruszeniem powinności wynikających zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz z zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) ogranicza skarżącej Spółce możliwości skorzystania z prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Oczekiwanie na podjęcie działań naprawczych przez skarżąca Spółkę, wbrew stanowisku skarżonego organu, ma usprawiedliwione podstawy i nie stanowi o tym, że "brak formalny nieprzedłożenie pełnomocnictwa przekształca się w innego rodzaju brak formalny, w tym przypadku brak podpisu strony pod podaniem". Skoro skarżony organ ustalił, że radca prawny R. P. działała bez prawidłowego umocowania, to brak jest podstaw do formułowania oceny, że skutki prawne interakcji pomiędzy organem, a działającym bez umocowania radcą prawnym (wezwanie i pouczenie), odnoszą skutek prawny względem skarżącej Spółki. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania skierowane/adresowane jedynie do radcy prawnego R. P. wywołało skutki prawne prawidłowego wezwania i pouczenia także w odniesieniu do skarżącej Spółki. Jeżeli w dacie dokonania czynności procesowej pełnomocnik nie był umocowany dla skuteczności czynności procesowej, niezbędne jest jej potwierdzenie przez stronę. Czynność pozostawienia odwołania bez rozpoznania z uwagi na brak przedłożenia pełnomocnictwa, odnosi się do skuteczności czynności podjętej przez osobę, która w dacie wnoszenia odwołania nie była odpowiednio umocowana (wyrok NSA z 14.11.2017 r., I OSK 509/17, LEX nr 2450695). Jeżeli w dacie dokonania czynności procesowej pełnomocnik nie był umocowany dla skuteczności czynności procesowej, niezbędne jest jej potwierdzenie przez stronę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 272). Podpisanie przez nieumocowaną osobę podania za stronę nie będzie wywoływało w postępowaniu administracyjnym skutku prawnego. Organ będzie zobowiązany do wezwania domniemanego pełnomocnika do wykazania pełnomocnictwa, a - w razie jego nieujawnienia - wezwania samej strony do podpisania podania (A. Skóra, P. Kardasz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, art. 64, XII teza 3). Skarżony organ pozostaje bezczynny, albowiem mylnie przyjmuje, iż odmowa rozpoznania wniesionego odwołania może być uzasadniona działaniem w formie czynności materialno-technicznej pozostawienia odwołania bez rozpoznania, w sytuacji, gdy organ nie stworzył skarżącej Spółce realnej możliwości usunięcia braków podania/odwołania złożonego przez radcę prawnego działającego poza zakresem udzielonego mu umocowania. W ocenie Sądu brak jest podstaw do formułowania oceny, że stwierdzona bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma charakter rażącego naruszenia prawa. Znaczny upływ czasu od dnia doręczenia pisma o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania ([...] listopada 2019 roku) obciążą przede wszystkim skarżącą Spółkę. Działania mające na celu zwalczanie bezczynności organu skarżąca Spółka podjęła dopiero w lutym 2021 roku, czyli po upływie ponad roku od uzyskania informacji o tym, że postępowanie odwoławcze nie zakończy się merytorycznym rozstrzygnięciem. Podjęte pierwotnie działania w zakresie zwalczania bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, także na żądanie skarżącej Spółki, zakończyły się umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Warunki skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego skarżąca Spółka zrealizował dopiero w kwietniu 2021 roku. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy odwołania w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynności organu (pkt 2 wyroku) oraz uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Sąd wyjaśnia również, że w skardze nie zawarto żądania dotyczącego zwrotu kosztów postępowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 210 §1 i §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, traci uprawnienie do zwrotu kosztów postępowania niezależnie od tego, czy sąd administracyjny orzeka na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.