IV SAB/Po 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. M. S. - obywatel [...] (dalej: cudzoziemiec; skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w dniu 8 maja 2025 r. (data nadania pocztowego pisma z dnia 15 kwietnia 2025 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w sprawie oznaczonej sygnaturą [...] Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie: a) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez "wydanie postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w sytuacji zaniechania wezwania skarżącego do stawiennictwa się w [...] Urzędzie Wojewódzkim celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, co miało istotny wpływ na wydane postanowienie"; b) art. 7b w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez "zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w [...] Urzędzie Wojewódzkim, co skutkowało zaniechaniem przez Wojewodę podjęcia jakichkolwiek czynności, wskutek czego wniosek nie został rozpoznany co do istoty, podczas gdy skarżący skierował do Wojewody [...] wniosek o wyznaczenie nowego terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku, czego Wojewoda nie wziął pod uwagę, co miało istotny wpływ na wydane postanowienie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do "dokonania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wezwania skarżącego do stawiennictwa się w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy". Ponadto złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu cudzoziemiec wyjaśnił, że w dniu 22 listopada 2024 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania jego wniosek o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy, wskazując, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. Według skarżącego organ dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu. Wskazał na to, że po przekazaniu sprawy "w dniu 12 czerwca 2024 r." do rozpoznania przez Wojewodę organ ten nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do rozpoznania wniosku, gdyż "jedynie w dniu 5 października 2024 r." pełnomocnik skarżącego otrzymał wiadomość e-mail, z której wynikało, że istnieje możliwość zarezerwowania wizyty w urzędzie. Skarżący zastrzegł, że nie sposób jest uznać, że wskazana wiadomość stanowiła wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. bądź art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, gdyż z treści tej wiadomości nie wynika, że "została ona wysłana ze wskazanym terminem, do którego należało uzupełnić braki formalne"; nie zawierała ona również pouczenia o skutkach nieusunięcia tych braków, a co więcej, nawet tytuł przedmiotowej wiadomości ("Powiadomienie o możliwości umówienia wizyty w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P.") nie wskazuje, by było to wezwanie. Według skarżącego, powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ nie przeprowadził w sprawie żadnych czynności, które mogłyby w sposób skuteczny poprzedzać pozostawienie sprawy bez rozpoznania i "należy w takiej sytuacji stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, która jest przedmiotem złożenia niniejszej skargi". W ocenie strony, bezczynność organu spowodowała rażące naruszenie praw skarżącego, gdyż okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że "bezczynność jest w rzeczywistości (...) [oczywista], bowiem organ nie dokonał żadnych czynności, zmierzających do". Natomiast "w odróżnieniu od organu, pozycja skarżącego zawsze była proaktywna i odpowiadała wszystkim wymogom stawianym przez przepisy prawa: skarżący poinformował organ o zmianie adresu zamieszkania i wniósł o zmianę organu według właściwości miejscowej. Nawet gdy skarżący nie stawił się przed Wojewodą [...] na uzupełnienie wniosku i złożenie odcisków palców, niezwłocznie poinformował o tym prowadzący postępowanie organ i wniósł o wyznaczenie nowego terminu, na którym mógłby się stawić". Dodatkowo cudzoziemiec podkreślił fakt, że bezczynność, której dopuścił się organ, ma bardzo doniosłe i dotkliwe skutki dla skarżącego, gdyż skarżący nie jest obywatelem polskim, w związku z czym wjechał na terytorium RP na podstawie wizy; złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy legalizuje pobyt skarżącego na terytorium RP na czas rozpoznania wniosku, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia skarżącego, którego wiza utraciła już ważność, a zatem "bezczynność organu i pozostawienie sprawy bez rozpoznania w istocie uniemożliwiają skarżącemu pobyt i zatrudnienie na terenie Polski". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ramach przedstawienia stanu sprawy Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2024 r. M. S. złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wniosek został przesłany za pośrednictwem operatora pocztowego i zawierał braki formalne, ponieważ cudzoziemiec nie spełnił następujących wymogów: nie złożył wniosku osobiście, nie okazał ważnego dokumentu podróży, nie złożył 4 fotografii, nie złożył załącznika nr 1 do wniosku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie jako inne wymagania ustalone w przepisach prawa należy wskazać art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.) - dalej: u.c. W myśl tych przepisów cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składa wniosek na formularzu zawierającym jego dane osobowe oraz pisemne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe. Ponadto, cudzoziemiec jest zobowiązany do złożenia wniosku osobiście, a jeżeli tego nie zrobi, to wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 104 ust. 1 u.c. właściwość miejscową wojewody określa się na podstawie miejsca pobytu cudzoziemca na terytorium RP. W dniu złożenia wniosku, tj. 23 stycznia 2024 r. cudzoziemiec przebywał pod adresem: ul. [...], [...], tj. na terenie województwa [...]. Z notatki służbowej dołączonej do akt sprawy wynika, że strona została pierwotnie poinformowana w sposób telefoniczny o konieczności uzupełnienia braków formalnych i wyznaczono jej termin do uzupełnienia braków na dzień 21 maja 2024 r., a następnie, w związku z brakiem stawiennictwa, Wojewoda [...] w piśmie z dnia 3 czerwca 2024 r. wezwał ponownie cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych. W piśmie tym precyzyjnie opisano, w jaki sposób należy uzupełnić brakujące dokumenty i wyjaśniono przyczyny sformułowania wezwania. W piśmie wyznaczono termin do uzupełnienia braków formalnych na dzień 28 czerwca 2024 r. oraz poinformowano o skutkach nieuzupełnienia braków w podanym terminie. Wezwanie zostało wysłane na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika cudzoziemca i skutecznie doręczone w dniu 10 czerwca 2024 r. W dniu 25 czerwca 2024 r. do Wojewody [...] wpłynęła pisemna prośba pełnomocnika strony o ponowne wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Z notatki służbowej wynika, że cudzoziemiec "został ponownie wezwany w sposób telefoniczny na uzupełnienie braków w dniu 23.07.2024 r. (...)", jednakże w dniu 23 lipca 2024 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek o przekazanie przedmiotowej sprawy według właściwości do Wojewody w związku ze zmianą miejsca pobytu cudzoziemca. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r. Wojewoda [...] stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie rozpatrzenia powyższego wniosku i przekazał akta sprawy do Wojewody. Wojewoda następnie wskazał na to, że w związku ze skutecznym wezwaniem strony do uzupełnienia braków formalnych przez Wojewodę [...], które ostatecznie nie zostały usunięte, Wojewoda w dniu 22 listopada 2024 r. pozostawił wniosek M. S. bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Pismo to zostało wysłane na adres ustanowionego pełnomocnika i skutecznie doręczone w dniu 3 grudnia 2024 r. W dniu 10 grudnia 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef UdSC) za pośrednictwem Wojewody. W dniu 17 grudnia 2024 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do rozpatrzenia Szefowi UdSC, który w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2025 r. [znak [...]] uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Według Wojewody, zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony przez cudzoziemca w dniu 23 stycznia 2024 r. zawierał braki formalne, do których uzupełnienia Wojewoda [...] prawidłowo wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - w terminie podanym w wezwaniu, tj. w dniu 28 czerwca 2024 r. W wezwaniu tym organ precyzyjnie poinformował stronę o stwierdzonych brakach formalnych wniosku, które winna uzupełnić, oraz szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił, w jaki sposób winna je uzupełnić. Wezwanie zostało wysłane na adres wskazany przez stronę i skutecznie doręczone. Strona nie uzupełniła braków formalnych w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 3 czerwca 2024 r., ale również nie uzupełniła ich także do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ dodał, że strona jedynie wystąpiła dwukrotnie o wyznaczenie ponownego terminu do uzupełnienia braków, lecz pomimo spełnienia tej prośby przez Wojewodę [...] i wyznaczenia dodatkowych terminów w dniach 21 maja 2024 r. oraz 23 lipca 2024 r. nie uzupełniła braków, a następnie zwróciła się o przekazanie akt sprawy do innego wojewody, w związku ze zmianą miejsca zamieszkania w Polsce. Wojewoda zaznaczył, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że jeżeli strona postępowania nie usunie braków formalnych zgodnie z treścią wezwania, wówczas pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi konsekwencję niezastosowania się do treści wezwania. Organ argumentował, że strona miała zatem wiedzę o obowiązku złożenia kompletnie wypełnionego i podpisanego formularza wniosku o pobyt czasowy, złożenia 4 fotografii, okazania oryginału ważnego dokumentu podróży i uzupełnienia osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, jak i o terminie do wykonania tych czynności i o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. Brak kolejnych wezwań do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie oznacza niedopełniania przez organ administracji ciążących na nim obowiązków. Organ administracji zobowiązany był bowiem do wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku, przez określenie jakie występują braki formalne, a także do wskazania terminu, w jakim to uzupełnienie musi nastąpić i określenia konsekwencji nieuzupełnienia braków formalnych wniosku i z tych obowiązków organ administracji wywiązał się. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] dokonał analizy złożonego przez cudzoziemca wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych i w związku z jego niekompletnością wystosował wezwanie precyzyjnie informujące o brakach formalnych. Wojewoda [...] wyznaczył stronie konkretny termin w wezwaniu, a także dwukrotnie wskazał dodatkowe terminy, wyłącznie na prośbę cudzoziemca. Organ określił także konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Strona nie uzupełniła jednakże braków, zarówno we wskazanym terminie, jak i do dnia wydania pozostawienia bez rozpoznania. Organ podniósł, że do Wojewody został przekazany wniosek, którego braki formalne zostały stwierdzone przez organ, do którego wniosek został złożony i który w związku z tym skierował do strony wezwanie zawierające wszystkie niezbędne elementy, czym wypełnił obowiązek spoczywający na organie prowadzącym postępowanie. Sama czynność przekazania wniosku zgodnie z właściwością miejscową do innego wojewody nie wywołuje obowiązku ponownego kierowania wezwania o uzupełnienie braków formalnych. Strona pomimo skutecznego i prawidłowego wezwania nie usunęła braków zgodnie z treścią wezwania, w związku z czym wniosek został pozostawiony bez rozpoznania i w tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić organowi administracji pozostawanie w bezczynności w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wobec tego trzeba zaznaczyć, że wniesiona skarga zarzucała Wojewodzie bezczynność w załatwieniu sprawy o udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (cel pobytu określony został we wniosku jako wykonywanie pracy). Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowe było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała – przede wszystkim w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie wyrokowania. Jak już to zostało wyjaśnione, skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (i pracę) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda z kolei odpiera te zarzuty, odwołując się do wyżej przedstawionych okoliczności stanu faktycznego oraz przepisów dotyczących wymogów formalnych stawianych wnioskom pobytowym składanym przez cudzoziemców. W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że po zapoznaniu się z utrwalonym poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, w szczególności zaś z argumentacją, która dotyczy również sygnalizowanych wcześniej problemów konstytucyjnych, jak i prawa międzynarodowego (również unijnego) zgadza się z poglądem, że w sytuacji gdy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu kiedy już obowiązywał art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.) - dalej: u.p.o.U. (przepis wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.), to w okresie obowiązywania tego przepisu – jak i wcześniej przepisu art. 100c u.p.o.U. [uw. wł. Sądu] – terminy na załatwienie spraw nie biegły i nadal nie biegną (art. 100d ust. 1 u.p.o.U.), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i art. 13 EKPC (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r. sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.U. stanowią, że w okresie do dnia - odpowiednio: 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1 zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. - Dz.U. z 2024 r., poz. 854, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy tym należy zaznaczyć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22, dostępny jw.). Sąd zarazem podkreśla, że brak jest w takiej sytuacji podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną (w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), za czym przemawia również nowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak np. wyroki z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 i 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23 (dostępne jw.). W wyrokach tych NSA, wskazując na podstawy do merytorycznego rozpoznania takiej skargi, jednocześnie stwierdził, że brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 tej ustawy, gdyż taka skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprowadzało się do odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 100d u.p.o.U. znajdował zastosowania w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wymagało to m.in. odniesienia się do materii objętej postanowieniami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L z dnia 23 grudnia 2011 r. nr 343, s.1). Na pytania związane z powyższymi zagadnieniami udzielił odpowiedzi Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanych wyrokach (m.in. w sprawach o sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24), do których to poglądów Sąd odwoła się w swoich dalszych rozważaniach. Naczelny Sąd Administracyjny w przedstawionej linii orzeczniczej stwierdził, że dyrektywa 2011/98/UE nie reguluje zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych na skutek rozpoznania wniosku o jedno zezwolenie, ograniczając się do obowiązku pouczenia strony, wobec której wydano negatywne rozstrzygnięcie, o sądzie lub organie administracyjnym, do którego dana osoba może złożyć odwołanie, oraz o terminie takiego odwołania (zob. art. 8 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE). Wspomniana dyrektywa w art. 5 ust. 2 akapit trzeci wprost zresztą przewiduje, że wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Regulacja ta potwierdza tylko zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą zagadnienia proceduralne związane ze stosowaniem prawa unijnego nieuregulowane wyraźnie w tym prawie podlegają prawu krajowemu. W krajowym porządku prawnym zagadnienia związane z terminowym rozpoznawaniem wniosku u udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy zostały uregulowane przede wszystkim w art. 112a u.c. oraz, w zakresie nieuregulowanym w tym przepisie, w odpowiednich przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw oraz usuwania braków formalnych podań. W realiach niniejszej sprawy to jednak nie kwestia prawidłowej implementacji art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE w art. 112a u.c. lub kwestia wykładni art. 112a u.c. w zgodzie z postanowieniami wspomnianej dyrektywy miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności skargi na bezczynność. Zasadnicze znaczenie miał tu bowiem art. 100d u.p.o.U., a ściślej rzecz ujmując art. 100d ust. 1 i 4 tej ustawy. W art. 100d ust. 1 u.p.o.U. uregulowano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei w art. 100d ust. 4 u.p.o.U. przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 100d u.p.o.U. nie uregulowano kwestii długości terminów, w jakich powinien być rozpoznany wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Podobnie, przepis ten nie dotyczy zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a także implikacji wynikających z braku przedłożenia przez stronę wymaganych przez prawo informacji lub dokumentów. Ergo, art. 100d nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, a w takim przypadku trudno mówić o bezpośrednim naruszeniu postanowień art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE przez art. 100d u.p.o.U. Przy tym, z niezgodnością prawa krajowego z prawem unijnym można mieć do czynienia również w przypadku, kiedy przepisy prawa krajowego, przyjmowane w ramach zasady autonomii proceduralnej, naruszają zasadę niedyskryminacji (inaczej: równoważności, ekwiwalentności) lub zasadę efektywności (inaczej: skuteczności). Innymi słowy, krajowe regulacje proceduralne, w przypadku stosowania unijnego prawa materialnego, nie mogą być mniej korzystne od uregulowań dotyczących podobnych roszczeń opartych na prawie krajowym, a nadto regulacje te nie mogą czynić realizację prawa unijnego niemożliwą lub nadmiernie utrudnioną (zob. np. wyrok TSUE z dnia 16 stycznia 2014 r., C-429/12, SIEGFRIED POHL v. ÖBB - INFRASTRUKTUR AG, pkt 23; R. Widdershoven, National Procedural Autonomy and General EU Law Limits, "Review of European Administrative Law", 2019, nr 2, s. 8-12). Niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na specyfikę regulacji dotyczącej uprawnień przyznawanych cudzoziemcom na podstawie ustawy o cudzoziemcach, bezprzedmiotowe jest analizowanie ewentualnego naruszenia zasady równoważności (niedyskryminacji). Jeżeli zaś chodzi o zasadę efektywności, to ocena art. 100d winna uwzględniać cel oraz epizodyczny charakter tej regulacji, a także uwarunkowania systemowe, dotyczące praw gwarantowanych przez Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1) - dalej też: KPP. Regulacje zawarte w art. 100d u.p.o.U. miały i mają nadal charakter czasowy (epizodyczny). Wymaga podkreślenia, że przedłużenie obowiązywania tego przepisu nie jest przy tym dowolne, ale skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (zob. decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L 2023/2409). Jeżeli chodzi z kolei o wspomniane wyżej uwarunkowania systemowe, to należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE jest mowa o "zwykłym obciążeniu pracą administracji państw członkowskich", z czego wynika, że nie dotyczy on problematyki sytuacji nadzwyczajnych, w tym poważnych kryzysów migracyjnych. Po drugie, prawa zagwarantowane we wtórnym prawie unijnym oraz w Karcie Praw Podstawowych, w tym prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu (zob. art. 41 i 47 KPP), mogą podlegać ograniczeniom z uwagi na konieczność ochrony m.in. interesu publicznego (zob. art. 52 ust. 1 KPP). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, regulacja zawarta w art. 100d u.p.o.U. stanowi proporcjonalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, uwzględniając opisane wyżej cele i charakter tej regulacji. Przy tym w art. 100d u.p.o.U. ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale tylko przez pewien okres wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości za okres obowiązywania tej szczególnej regulacji oraz dochodzenia roszczeń związanych ze stwierdzeniem takiej bezczynności lub przewlekłości. Te same racje, które legły u podstaw przyjęcia, że art. 100d u.p.o.U. stanowi przejaw uzasadnionego, proporcjonalnego ograniczenia m.in. prawa do sądu gwarantowanego w art. 47 KPP, przemawiają za uznaniem, że wspomniany przepis ustawy o pomocy nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. Przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). W kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji należy jeszcze dodać, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być, w świetle art. 37 ust. 2 Konstytucji, dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich oraz obywateli Unii Europejskiej (zob. np. wyrok TK z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt P 12/99, OTK 2000, nr 7, poz. 260 oraz postanowienie NSA z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 677/24 - dostępne jw.). Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do kwestii ewentualnego naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC zauważył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka decyzje dotyczące m.in. pobytu cudzoziemca na terytorium Państwa strony Konwencji nie dotyczą ustalenia praw lub obowiązków cywilnych ani zarzutów karnych przeciwko cudzoziemcowi w rozumieniu art. 6 Konwencji. W prezentowanym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie naruszają ani Konstytucji, ani KPP, a także art. 6 EKPC (patrz np. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 1303/24 i II OSK 821/24 - dostępne jw.). W konsekwencji, w niniejszej sprawie kwestią o zasadniczym, rozstrzygającym znaczeniu było ustalenie, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu ówcześnie właściwego w sprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100d u.p.o.U. i nadal obwiązuje w dniu orzekania przez tutejszy Sąd. W okresie obowiązywania przepisów art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.U. terminy załatwienia sprawy nie biegną, a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak już wspomniano, zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.U. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tego przepisu nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych też powodów skarga podlegać powinna oddaleniu. W takim stanie sprawy zbędne byłoby też odnoszenie się do zarzutów i kwestii prawidłowości pozostawienia przez Wojewodę bez rozpoznania wniosku pobytowego skarżącego z dnia 23 stycznia 2024 r., co nastąpiło w piśmie z dnia 22 listopada 2024 r. znak [...] Okoliczności związane z tym aspektem sprawy mogłyby mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia jedynie w sytuacji, w której brak byłoby podstaw do oddalenia skargi z uwagi na art. 100d u.p.o.U. (patrz: wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, dostępny jw.). Nawet jednak gdyby wziąć pod uwagę również inne, zmodyfikowane poglądy, przedstawione w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to okoliczności kontrolowanej sprawy i tak przemawiałyby za oddaleniem skargi jako niezasadnej. Otóż m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2945/24, wyrokach z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24 (orzeczenia dostępne jw.) NSA zaprezentował swoje stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854) - dalej: ustawa zmieniająca, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości -bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP. Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Wobec tego – nawet przyjmując, że w realiach rozpoznawanej sprawy ewentualna bezczynność organu po tej dacie w niniejszej sprawie podlegała ocenie bez uwzględnienia treści art. 100d u.p.o.U. (w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2024 r.) – należy ubocznie zauważyć, że ze względu na nieuzupełnienie stwierdzonych braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania przez Wojewodę było działaniem uprawnionym na gruncie przepisów postępowania i ustawy o cudzoziemcach. Nie ma zatem podstaw do przypisania organowi stanu bezczynności (zawinionej zwłoki w tej sprawie). Wojewoda zasadnie pozostawił bez rozpoznania wniosek o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy, wskazując, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. Nie ma znaczenia, że nie wezwał ponownie cudzoziemca od uzupełnienia braków formalnych wniosku i nie wyznaczył terminu wizyty w urzędzie. Wezwanie do uzupełnienia braków, powiązane ze wskazaniem terminu osobistego stawiennictwa, zostało dokonane przez wcześniej właściwy miejscowo organ, tj. Wojewodę [...], do którego to organu cudzoziemiec skierował wniosek z dnia 23 stycznia 2024 r. Zdaniem Sądu, z uwagi na brak prawidłowego złożenia wniosku o zezwolenie pobytowe nie sposób też czynić Wojewodzie zarzutu, że zbyt długo (przekazany wniosek wpłynął do Wojewody w dniu 22 sierpnia 2024 r.) zwlekał z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, co finalnie nastąpiło w dniu 22 listopada 2024 r. Wobec powyższego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie do usunięcia braku powinno zawierać określenie na czym polega brak. Przepis ten dotyczy tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu wnioskowi (pismu) biegu. Braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku (patrz np. wyroki NSA z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2082/19, II OSK 1637/19 i II OSK 1971/19, dostępne jw.). Elementy, które powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostały wymienione w art. 106 ust. 1-4 u.c. Przepis ten wskazuje, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest składany na urzędowym formularzu i określa dane, jakie powinien formularz ten zawierać. W ust. 4 tego przepisu wskazuje się także, że od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia pobiera się odciski linii papilarnych. Natomiast art. 105 ust. 2 określa dodatkowe elementy wniosku, których spełnienie jest warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym zatem, w stanie prawnym obowiązującym w dacie składania wniosku brak było podstaw do różnicowania skutków nieusunięcia braków formalnych wniosku w zależności od tego, czy wady dotyczyły elementów wymienionych w art. 105 ust. 1 czy też art. 106 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1170/20, dostępny jw.). Treść przepisów art. 105 i art. 106 u.c. jednoznacznie potwierdza konieczność osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przez cudzoziemca i osobistego stawiennictwa cudzoziemca w siedzibie organu (art. 105 ust. 1 i 2), jak też przedstawienia przez cudzoziemca przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia ważnego dokumentu podróży i dołączenia do wniosku aktualnych fotografii oraz innych dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 106 ust. 2) oraz osobistego stawiennictwa w organie celem pobrania od niego odcisków linii papilarnych (art. 106 ust. 4 i 5). Według art. 105 ust. 2 u.c., jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Natomiast zgodnie z art. 106 u.c.: jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni (ust. 2a zd. 1.); wezwanie, o którym mowa w ust. 2a, może nastąpić jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2, wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych lub wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; w tym przypadku termin wyznaczony przez wojewodę na podstawie ust. 2a nie może być krótszy od najdłuższego z terminów określonych w tych wezwaniach (ust. 2b); od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych (ust. 4); w przypadku gdy z przyczyn zależnych od wojewody nie jest możliwe pobranie odcisków linii papilarnych od cudzoziemca w dniu, w którym nastąpiło jego osobiste stawiennictwo, wojewoda wyznacza termin na ich złożenie, nie krótszy niż 7 dni (ust. 5). Z kolei przepisy art. 112a ust. 1 i 2 u.c. ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on zasadniczo 60 dni, przy czym przywołane przepisy ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z tej ustawy oraz jego braków formalnych. Przy tym należy przyjąć, że w istocie bieg terminu z art. 112a ust. 1 u.c. – niezależnie od tego, czy skarżący uzupełniłby braki wniosku – do 30 czerwca 2024 r. nie rozpoczął w ogóle biegu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1710/24, dostępny jw.). Mając na uwadze najnowsze orzecznictwo NSA, należałoby zaś w tym wypadku uznać, że termin ten rozpoczął swój bieg od 1 lipca 2024 r. Nie oznacza to jednak, że czynności urzędowe podjęte wcześniej przez właściwego miejscowo w sprawie Wojewodę [...], tj. przed przekazaniem Wojewodzie w dniu 12 sierpnia 2024 r. wniosku cudzoziemca do rozpoznania, były bezskuteczne. W niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że wniosek złożony przez cudzoziemca w dniu 23 stycznia 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (k. 6 akt adm.) zawierał braki formalne, do których uzupełnienia Wojewoda [...] prawidłowo wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - w terminie podanym w wezwaniu z dnia 3 czerwca 2024 r., tj. w dniu 28 czerwca 2024 r. W wezwaniu organ jednoznacznie poinformował pełnomocnika strony o stwierdzonych brakach formalnych wniosku, które powinny zostać uzupełnione w tym terminie, jak też o tym, w jaki sposób należy to uczynić (k. 13); m.in. wskazano na konieczność złożenia odcisków linii papilarnych przez cudzoziemca i skutki niepełnienia tego obowiązku w postaci odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 u.c.) oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku, m.in. w zakresie dołączenia 4 aktualnych fotografii i okazania do wglądu aktualnego dokumentu podróży - z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych we wskazanym terminie zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie zostało wysłane na wskazany przez stronę adres pełnomocnika i skutecznie doręczone w dniu 10 czerwca 2024 r. (k. 19). Przy tym, już wcześniej, bo 10 maja 2024 r. telefonicznie wezwano stronę do stawiennictwa w dniu 21 maja 2024 r. celem uzupełnienia braków formalnych (k. 17). Na dwa dni przez wyznaczonym terminem pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. wystąpił z prośbą o ponowne wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych (k. 20). W związku z tym w dniu 5 lipca 2024 r. wezwano stronę telefonicznie do stawiennictwa na dzień 23 lipca 2024 r. celem uzupełnienia braków formalnych (k. 21). W wyznaczonym dniu stawiennictwa został złożony w siedzibie organu wniosek z dnia 23 lipca 2024 r. o przekazanie sprawy według właściwości, wskazujący aktualne miejsce zamieszkania i adres cudzoziemca w [...] (wniosek został podpisany osobiście przez cudzoziemca). W aktach sprawy znajduje się jeszcze pismo Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2024 r. o treści tożsamej z pismem z dnia 3 czerwca 2024 r., wskazujące termin stawiennictwa na dzień 3 września 2024 r. (k. 22), jednakże następnie Wojewoda [...] w piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał zgodnie właściwością (art. 104 u.c.) wniosek cudzoziemca Wojewodzie (k. 27), o czym został powiadomiony pełnomocnik skarżącego. Stosownie do art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), co koresponduje z ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, według art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie bezczynność w rozpatrzeniu sprawy z wniosku cudzoziemca poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji zaniechania wezwania skarżącego do stawiennictwa w [...] Urzędzie Wojewódzkim celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. W ocenie Sądu Wojewoda nie był jednak zobowiązany do ponownego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku ani wyznaczenia terminu stawiennictwa w urzędzie. Natomiast skarżący miał dość czasu, by podjąć starania o umówienie wizyty w [...] Urzędzie Wojewódzkim. W ten sposób skarżący mógł skutecznie doprowadzić do uzupełnienia braków wniosku przed dniem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wniosek z aktami sprawy (przekazany przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r.) wpłynął do Wojewody Wielopolskiego w dniu 22 sierpnia 2024 r. (k. 25v, 27) i to od tej daty można dopiero rozważać ewentualną zwłokę tego organu w załatwieniu sprawy. W dniu 5 października 2024 r. (patrz: metryka sprawy [k. 30] – okoliczność również przyznana w skardze) zawiadomiono stronę (pełnomocnika skarżącego) o możliwości umówienia wizyty w Urzędzie Wojewódzkim w [...] celem uzupełnienia stwierdzonych braków. Skarżący nie umówił terminy wizyty w Urzędzie Wojewódzkim ani nie uzupełnił braków formalnych wniosku wskazanych w pierwotnym wezwaniu z dnia 3 czerwca 2024 r. Wobec tego w dniu 22 listopada 2024 r. (w piśmie z dnia 22 listopada 2024 r. znak [...]) Wojewoda na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 105 ust. 1 i 2 i art. 106 ust. 1 i 2 u.c. pozostawił wniosek z dnia 23 stycznia 2024 r. bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, a na co słusznie zwrócił uwagę organ, skarżący został skutecznie wezwany w dniu 10 czerwca 2024 r. (data doręczenia pełnomocnikowi skarżącego wezwania z dnia 3 czerwca 2024 r.) przez ówcześnie właściwego w sprawie Wojewodę [...] do uzupełnienia powyższych braków formalnych. Cudzoziemiec nie uczynił tego ani przed Wojewodą [...], ani też przez Wojewodą. Zamiast tego, działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika (k. 17, 20) wystąpił do organu o ponowne wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku (prośba była przy tym pozbawiona jakiegokolwiek wytłumaczenia przyczyn zwłoki w uzupełnieniu braków wniosku), co nie przekreśla skuteczności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Również późniejsze wystąpienie przez skarżącego o przekazanie wniosku według właściwości ze względu na zmianę miejsca zamieszkania nie znosi skuteczności dotychczasowych czynności podjętych w tej sprawie przez organ właściwy. Po przekazaniu podania do Wojewody w dniu 22 sierpnia 2024 r. (data wpływu akt) skarżący miał cały czas i możliwość ustalenia terminu wizyty w urzędzie i uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych wniosku. Nie podjął w tym zakresie żadnej aktywności ani przez skierowaniem w dniu 5 października 2024 r. do pełnomocnika skarżącego powiadomienia o możliwości umówienia wizyty celem uzupełnienia stwierdzonych braków wniosku, ani też po tej dacie - aż do dnia 22 listopada 2022 r., kiedy to pozostawiono jego wniosek bez rozpoznania. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że strona miała wiedzę o obowiązku złożenia kompletnie wypełnionego i podpisanego formularza wniosku o pobyt czasowy, złożenia 4 fotografii, okazania oryginału ważnego dokumentu podróży i uzupełnienia osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, jak i o terminie do wykonania tych czynności i konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy brak kolejnych wezwań do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie oznacza niedopełniania przez organ administracji ciążących na nim obowiązków. Termin do merytorycznego załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.c. (60 dni), nie rozpoczął biegu, gdyż nie wystąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 112a ust. 2 u.c., tj.: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W takiej sytuacji nie było też podstaw do zastosowania art. 36 k.p.a. Z kolei ewentualny termin 2 miesięcy, który można byłoby wywieść z art. 35 § 2 k.p.a. na formalne załatwienie wniosku (odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.), z istoty rzeczy nie może obejmować okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Skutkiem nieuzupełnienia tego rodzaju braków jest to, że organ administracji nie może wszcząć postępowania administracyjnego, gdyż taki wadliwy (niekompletny i zarazem wadliwie złożony) wniosek nie może uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia. W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić organowi administracji pozostawanie w bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy. Tylko takie żądanie strony, które nie jest dotknięte brakami formalnymi, może na gruncie przepisów ustawy o cudzoziemcach doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie wymagającego zachowania biegu terminów dla jej załatwienia. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku pobytowego w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 3 czerwca 2024 r., jak również nie uczyniła tego aż do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W takich warunkach pozostawienie przez Wojewodę w dniu 22 listopada 2024 r. wniosku cudzoziemca bez rozpoznania było uprawnione. Wobec tego brak podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności poprzez nieprawidłowe pozostawienie wniosku cudzoziemca bez rozpoznania, co miało być wynikiem braku uprzedniego wyznaczenia stronie terminu osobistego stawiennictwa w urzędzie celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. Braki formalne wniosku nie zostały przez skarżącego uzupełnione osobiście, mimo prawidłowego wezwania dokonanego skutecznie przez organ ówcześnie właściwy miejscowo w sprawie i upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie. Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania, które zostało poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 618/22, dostępny jw.). Wobec tego po stronie organu nie miało miejsca naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach skargi. W sprawie nie zaszły zatem warunki do przypisania organowi stanu zwłoki (bezczynności) w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a w konsekwencji również do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.