IV SAB/Po 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę Pismem z 16 października 2012 r. M. P. (dalej "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. (dalej: "Wspólnota"), z ponownym, jak stwierdził, żądaniem okazania oraz skserowania na koszt Wnioskodawcy, poświadczenia za zgodność z oryginałami i przekazania: (1) umowy (innego dokumentu) zarządu wspólnoty, zlecającego zarządzanie nieruchomością wspólną, (2) uprawnień, licencji zarządcy, (3) ubezpieczenia zarządcy od odpowiedzialności cywilnej, (4) dokumentów potwierdzających, że zarządca zgodnie z wymaganiami prawa uzupełnia swe kwalifikacje, (5) kompletu uchwał wspólnoty od 2004 r., (6) "pism, ustaleń, postanowień" ustalających miesięczne opłaty Wnioskodawcy za mieszkanie począwszy od 2008 r., (7) wszystkich rozliczeń zaliczek Wnioskodawcy na koszty centralnego ogrzewania, wody, ścieków i wywozu nieczystości stałych, począwszy od 2008 r. Nadto zażądał okazania do wglądu: dokumentacji techniczno-budowlanej budynku przy ul. [...] [...] oraz dokumentacji przeglądów rocznych i pięcioletnich, przeglądów instalacji gazowej, elektrycznej i wentylacji ww. budynku. Wnioskodawca zażądał również odpowiedzi, dlaczego nie odpowiedziano na jego pismo z 07 lipca 2011 r. o zmianie uchwały nr 6/2010 z dnia 29 marca 2010 r. dotyczącej rozliczania wody, nie przedstawiono tej kwestii na najbliższym zebraniu właścicieli, ani nie podjęto uchwały zmieniającej uchwałę o rozliczaniu wody. Ponadto zażądał okazania dowodu odrzucenia jego wniosku z 07 lipca 2011 r. o zmianę uchwały nr 6/2010. Pismem z 22 stycznia 2013 r. Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność P. T. B. S. sp. z o.o. w P.(dalej: "PTBS" lub "Spółka") w udostępnianiu informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej: "ustawa o dostępie do informacji publicznej", w skrócie: "u.d.i.p."). Na tej podstawie Skarżący wniósł o zobowiązanie PTBS do zrealizowania jego wniosku z 16 października 2012 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc, że do dnia wniesienia skargi wniosek ten nie został wykonany, co czyni skargę uzasadnioną i konieczną. W odpowiedzi na skargę – sygnowanej przez Prezesa Zarządu Spółki, sprawującej zarząd nad nieruchomością wspólną Wspólnoty, R. D., stanowiącego zarazem jednoosobowy zarząd Wspólnoty – Spółka wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie, zaprzeczając w szczególności twierdzeniom Skarżącego o nieudostepnieniu żądanych dokumentów i informacji oraz m.in. podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Umowy cywilnoprawne dotyczące zarządzania wspólnotą mieszkaniową, uprawnienia, licencje zarządcy nieruchomości, ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej, dokumenty dotyczące uzupełniania kwalifikacji przez zarządcę wspólnot, uchwały wspólnot mieszkaniowych, pisma dotyczące m.in. opłat miesięcznych za mieszkanie, rozliczeń są sprawami Wspólnoty, a więc nie stanowią informacji publicznej i nie dotyczą kognicji sądów administracyjnych. Stosunki pomiędzy wspólnotą mieszkaniową i jej członkami uregulowane są przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.; dalej: "ustawa o własności lokali", w skrócie: "u.w.l.") i dotyczą stosunków majątkowych. W tym zakresie więc znajdują zastosowanie przede wszystkim przepisy Kodeksu cywilnego, a do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. PTBS jest spółką prawa handlowego, a więc jego działalność, nie będąc działalnością administracji publicznej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Skarżący, będąc właścicielem jednego z lokali w przedmiotowym budynku przy ul. [...] [...], pozostaje w sporze cywilnoprawnym ze Wspólnotą, która dochodzi od Skarżącego należności wynikających z zaległości w opłatach za ten lokal. Spółka podkreśliła, że odpowiedzi na pismo z 16 października 2012 r. udzielono Skarżącemu pismem z 06 listopada 2012 r. Do odpowiedzi na skargę Spółka załączyła kopie powołanych dowodów. W piśmie procesowym z 22 marca 2013 r. Skarżący podtrzymał skargę na bezczynność PTBS oraz wniósł o "nie rozpatrywanie materiału dostarczonego przez PTBS do WSA". Podkreślił, że Rada Nadzorcza Spółki zgodziła się z jego oczekiwaniami, "aczkolwiek z wieloma niezasadnymi treściami o zasadach udzielania informacji publicznej", i wezwała PTBS do spełnienia jego żądań. Mimo to, zdaniem Skarżącego, udostępnienie żądanej informacji publicznej we wnioskowany sposób nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niemieszcząca się w kognicji sądu administracyjnego. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną, o ile ustawy nie stanowią inaczej, pod względem zgodności z prawem (legalności). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., czyli, najogólniej rzecz ujmując, w zakresie spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo które odnoszą się do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej, czyli przeciwdziałanie sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie albo wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i winny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie tej ustawy. W razie wniesienia skargi w tym przedmiocie, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji – jako stanowiących (bądź nie) informację publiczną – a następnie, w zależności od ich charakteru oraz okoliczności faktycznych sprawy, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie: stwierdzając (bądź nie) bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z 24.01.2006 r., I OSK 928/05 oraz z 22.8.2012 r., I OSK 1818/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Jednakże w pierwszej kolejności, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd jest zobowiązany z urzędu do zbadania kwestii dopuszczalności skargi, w tym do rozważenia, czy żądanie skarżącego mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd administracyjny jest bowiem właściwy do rozpatrzenia skargi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej tylko wówczas, gdy strona domaga się udostępnienia danych stanowiących informację publiczną, a żądanie skierowała do podmiotu, który jest zobowiązany do jej udzielenia. Spełnienie tych przesłanek warunkuje możliwość merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi dotyczącej działania lub bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. np. postanowienie WSA z 18.03.2013 r., IV SAB/Gl 7/13, CBOSA). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest, jak wynika z jej treści, bezczynność PTBS, jako zarządcy nieruchomości wspólnej Wspólnoty, w zakresie realizacji wniosku Skarżącego z 16 października 2012 r. o udostępnienie wskazanych w tym wniosku dokumentów, związanych z działalnością Wspólnoty oraz sprawowaniem zarządu należącą do niej nieruchomością wspólną (budynkiem) przy ul. [...] [...] Skarżący nie jest jednak do końca precyzyjny i konsekwentny w określeniu adresata swych żądań – we wniosku z 16.10.2012 r. wskazuje "Z. W.M.[...] [...], Pan R. D.", a w skardze: "P. T. B. S. Sp. z o.o.", które zostało ustanowione zarządcą nieruchomości wspólnej należącej do Wspólnoty. Ta rozbieżność w określeniu adresatów tylko potwierdza, że żądania Skarżącego są w istocie ściśle związane z funkcjonowaniem Wspólnoty, a wyjaśnienia tej rozbieżności można upatrywać w fakcie, że zarówno zarząd W. M., jak i zarząd PTBS stanowi jedna i ta sama osoba – R. D. Należy przy tym zauważyć, że choć w ww. piśmie z 16.10.2012 r. Skarżący nie określił trybu, w jakim domaga się uzyskania dostępu do żądanych dokumentów, to z treści skargi wynika już expressis verbis, że chodzi o tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. PTBS w odpowiedzi na skargę podniosło zarzut, że przepisy tej ustawy nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W ocenie Sądu zarzut ten jest uzasadniony z następujących przyczyn. Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia – w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie w niej określonym. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który obejmuje m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: (a) statusie prawnym lub formie prawnej, (b) organizacji, (c) przedmiocie działalności i kompetencjach, (d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, (e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 u.d.i.p., (f) majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Należy przy tym podkreślić, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, ale także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. (zob. wyrok WSA z 21.03.2012 r., II SAB/Wa 10/12, CBOSA). Zgodnie z art. 4. ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej, (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. P. T. B. S. sp. z o.o. jest podmiotem prawa prywatnego, który podlega przepisom prawa handlowego. Jak wynika z przedłożonego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, PTBS prowadzi działalność polegającą m.in. na sprawowaniu, na podstawie umów zlecenia, zarządu budynkami mieszkalnymi nie stanowiącymi jego własności. Jedynym udziałowcem tej spółki jest G. P. PTBS jest zatem osoba prawną, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p (tj. osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów). Zważywszy jednak treść żądań Skarżącego – który domaga się udostępnienia informacji dotyczących zarządzania nieruchomością wspólną, w skład której wchodzi lokal będący jego własnością, oraz dotyczących wspólnoty mieszkaniowej utworzonej dla tej nieruchomości – w niniejszej sprawie PTBS występuje w roli "podmiotu reprezentującego inną jednostkę organizacyjną" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a mianowicie Wspólnotę, jako zarządca jej nieruchomości wspólnej. W świetle zaś art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiot reprezentujący inną jednostkę organizacyjną jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej tylko wówczas, jeżeli jednostka ta wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, i to bez względu na status PTBS (spółka komunalna) zarządzającego nieruchomością Wspólnoty. Obowiązki zarządcy nieruchomości wspólnej wspólnoty mieszkaniowej zostały określone w ustawie o własności lokali. Przepisy tej ustawy niewątpliwie nie nakładają na zarządcę nieruchomości zadań zaliczanych do sfery publicznej. Takich zadań nie nakładają także na wspólnotę mieszkaniową, którą zarządca reprezentuje. Wspólnotę mieszkaniową tworzy z mocy prawa ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (art. 6 zd. pierwsze u.w.l.). Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 zd. drugie u.w.l.). Oznacza to, że wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku, ale tylko w ramach przyznanej przez ustawodawcę zdolności prawnej, która została ograniczona do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną (por. uchwała SN z 21.12.2007 r., III CZP 65/07, OSNC 2008/7-8/69). Nieruchomość wspólna stanowi zaś przedmiot współwłasności właścicieli poszczególnych lokali (zob. art. 3 ust. 1 u.w.l.). Z tego dość skomplikowanego układu relacji podmiotowo-własnościowych pomiędzy wspólnotą mieszkaniową i jej członkami można wysnuć wniosek, że wspólnota mieszkaniowa, jako do pewnego stopnia wyodrębniona jednostka organizacyjna (określana w tradycyjnej terminologii mianem "ułomnej" osoby prawnej), jest podmiotem praw i obowiązków względem majątku tej wspólnoty w znaczeniu cywilnoprawnym, którego nie można utożsamiać z majątkiem poszczególnych jej członków. (Inna sprawa, że w znaczeniu ekonomicznym mienie wspólnoty, jako ogół jej praw majątkowych, jest w istocie wspólną własnością jej członków). Z uwagi na ową prawną odrębność majątku wspólnoty od majątku jej członków należy uznać, że wspólnota mieszkaniowa – bez względu na jej skład osobowy – gospodarując nieruchomością wspólną nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem, skoro, jak z powyższego wynika, nabywa ona prawa i zaciąga zobowiązania we własnym imieniu i na własną rzecz. Wszystkie te czynności mają przy tym charakter cywilnoprawny i nie stanowią wykonywania zadań publicznych. Również zarządzanie nieruchomością wspólną danej wspólnoty mieszkaniowej należy do sfery prawa cywilnego i nie jest związane z dysponowaniem majątkiem publicznym (tak trafnie postanowienie WSA z 18.03.2013 r., IV SAB/Gl 7/13, CBOSA). Ubocznie godzi się zauważyć, że sytuacja prawna wspólnot mieszkaniowych w analizowanym tu zakresie wydaje się do pewnego stopnia analogiczna do sytuacji spółdzielni mieszkaniowych, które, jak uznaje się w orzecznictwie, też nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. W konsekwencji przyjmuje się, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych (zob. uchwała NSA z 11.04.2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63), a tym samym skarga na bezczynność spółdzielni mieszkaniowej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie mieści się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z 17.10.2005 r., OSK 1520/04, CBOSA). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie analogiczne stanowisko należy zająć wobec żądań o udostępnienie informacji publicznej kierowanych wobec wspólnot mieszkaniowych oraz reprezentujących je zarządców. W świetle powyższych rozważań ani PTBS ani Wspólnota, która powierzyła Spółce zarząd nieruchomością wspólną, nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie są władzą publiczną, nie wykonują zadań publicznych ani też w zakresie zgłoszonych żądań nie dysponują majątkiem publicznym. Ponadto żądane przez Skarżącego dane i dokumenty – jako w istocie ściśle związane z funkcjonowaniem podmiotu prywatnego, jakim jest Wspólnota, a nie dotyczące "spraw publicznych" o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – w ocenie Sądu w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powołanego przepisu. Kwestię dostępu członka wspólnoty mieszkaniowej do dokumentów tej wspólnoty reguluje ustawa o własności lokali, która daje właścicielowi lokalu prawo wykonywania czynności kontrolnych (verba legis: "prawo kontroli działalności zarządu" wspólnoty – art. 29 ust. 3 u.w.l.), w tym także poprzez uzyskanie informacji lub dokumentów związanych ze sprawowaniem zarządu nieruchomością wspólną. Spory wynikłe na tym tle należą do właściwości sądów powszechnych, co potwierdza analiza orzecznictwa tych sądów (por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 26.06.2008 r., I ACa 1382/07, LEX nr 486260). Godzi się zauważyć, że już sam fakt istnienia takiej szczególnej drogi pozyskiwania wnioskowanych informacji czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w orzecznictwie, samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie, i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jako niedopuszczalna, winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 19.10.2011 r., I OSK 1987/11, CBOSA). Skoro więc o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej można mówić dopiero wtedy, gdy strona domaga się udostępnienia danych stanowiących informację publiczną, żądanie to skierowała do podmiotu, który jest zobowiązany do jej udzielenia oraz nie istnieje odrębny tryb pozyskiwania takich informacji, to niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje stwierdzeniem, że sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej Skarżący skierował do podmiotu, który nie ma obowiązku zadośćuczynienia temu żądaniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane dokumenty nie stanowią takiej informacji, a ponadto istnieje odrębny tryb pozyskiwania wnioskowanych danych. Sądy administracyjne nie są zaś właściwe do rozpoznawania sporów pomiędzy członkiem wspólnoty mieszkaniowej a tą wspólnotą, reprezentowaną przez zarządcę. Z tych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. ja