IV SAB/Po 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę IV SAB/Po 19/14 Uzasadnienie K.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) skargę na bezczynność Burmistrza T. w załatwieniu sprawy w postaci wniosku z dnia 17.10.2013. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...].06.2006r. znak [...] wnosząc na podstawie art.3 § 2 pkt 8 w zw. z art.149 Ppsa o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Burmistrza T. do załatwienia wyżej określonej sprawy w terminie wskazanym przez WSA w Poznaniu, a także o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniósł na podstawie art.154 § 6 Ppsa o wymierzenie Burmistrzowi T. grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 Ppsa. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe żądanie strony doręczono Burmistrzowi T. w dniu 18.10.2013r. Burmistrz pismem z dnia 25.10.2013r. wezwał do usunięcia braków podania, które uzupełniono pismem z dnia 19.11.2013r. Pomimo tego Burmistrz pozostawił podanie bez rozpoznania, o czym poinformował zawiadomieniem z dnia 28.11.2013r. Pozostałych dokumentów skarżący nie przesłał, gdyż uznał ich żądanie za bezzasadne (bezprawne). W takiej sytuacji w ocenie skarżącego organ mógł wydać orzeczenie merytoryczne, a nie pozostawić podanie bez rozpoznania. Strona w dniu 13.12.2013r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO w P.) zażalenie na pozostawienie podania bez rozpoznania, jednak do chwili sporządzenia skargi nie zostało ono rozpatrzone. Burmistrz T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika nie załączył dowodu na złożenie zażalenia w trybie art.37 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) do SKO w P. Organ wskazał, że w myśl art.52 § 1 Ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Powyższe w ocenie organu stanowi brak formalny. Uzasadniając stanowisko w zakresie oddalenia skargi organ wskazał, że w związku z żądaniem strony zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art.155 Kpa wezwał skarżącego do uzupełnienia braków podania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania poprzez dostarczenie: 1/ aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, 2/ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zgodnego z przedmiotową inwestycją z klauzulą ostateczności i to pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący udzielił odpowiedzi twierdząc, że żądanie organu jest bezzasadne i nie uzupełnił tych braków. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek pozostawiono bez rozpoznania informując skarżącego, że istnieje możliwość ponownego złożenia przedmiotowego wniosku zawierającego dokumenty wymienione w wezwaniu do usunięcia braków podania. W ocenie organu skarga na bezczynność jest nieuzasadniona, gdyż organ nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy z uwagi na braki podania. Skoro organ działał zgodnie z art.64 § 2 Kpa, to nie można mu stawiać zarzutu rażącego naruszenia prawa oraz bezczynności. W niniejszej sprawie Sąd orzekający ustalił następujący stan faktyczny. Dnia 01.06.2013r. Burmistrz T. wydał na wniosek K. i D. P. decyzję znak [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiat do hodowli norek, kontenera chłodniczego, płyty do składowania obornika, szczelnego zbiornika bezodpływowego oraz zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynek socjalno – biurowy i budynek obróbki skór we W., Gm. T. na działce nr [...] W dniu 18.10.2013r. K.P. wniósł na podstawie art.154 Kpa (lub odpowiednio art.155 Kpa) do Burmistrza o zmianę powyższej ostatecznej decyzji w ten sposób, by zmienić w niej numer działki z dotychczasowego nr [...] na działkę nr [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w 2010r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Właściciele postanowili zabudować jedynie działkę nr [...]. Do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę potrzebna jest im decyzja o warunkach zabudowy obejmująca jedynie tę działkę. Podkreślili, że warunki zabudowy pozostają w mocy oraz że nie nastąpiła zmiana terenu, a jedynie zmiana jego oznaczenia. Wskazali, że skoro ustalono warunki zabudowy dla obszaru większego, to tym bardziej warunki te obowiązują na obszarze mniejszym. Burmistrz pismem z dnia 25.10.2013r. wezwał do usunięcia w terminie 7 dni braków podania poprzez: 1/ złożenie zgody strony, która nabyła prawa na mocy ostatecznej decyzji, na zmianę decyzji, wskazując, że chodzi o zgodę D.P., 2/ złożenie aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, 3/ złożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zgodnego z przedmiotową inwestycją z klauzulą ostateczności i to pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego otrzymał wezwanie w dniu 15.11.2013r. W dniu 21.11.2013r. do organu wpłynęła odpowiedź skarżącego na wezwanie do której załączono zgodę D.P. na zmianę decyzji. Nie złożono natomiast w/w kopii mapy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Pismem z dnia 28.11.2013r. Burmistrz na podstawie art.9, 64 § 2 Kpa w zw. z art.63 § 2 Kpa pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 07.02.2014r. SKO w P. uznało zażalenie K. P. na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy za nieuzasadnione. Z jego uzasadnienia wynika, że zażalenie zawarto w piśmie z dnia 05.12.2013r. Kolegium uznało, że wezwanie Burmistrza w trybie art.64 § 2 Kpa do dostarczenia zgody strony i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie było prawidłowe, gdyż wezwanie takie winno służyć jedynie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku. Brak tych dokumentów powinien być oceniany dopierano etapie merytorycznej oceny wniosku. Natomiast prawidłowo wezwano stronę do złożenia aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, gdyż ten wymóg formalny wynika z art.52 ust.2 pkt 1 upzp. Wobec nieusunięcia tego braku w wyznaczonym terminie organ trafnie pozostawił podanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Przedmiotem niniejszego postępowania była skarga na bezczynność Wójta Gminy T. Tak więc podstawą prawną znajdującą zastosowanie w rozpatrywanym przypadku stanowił art.149 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na wstępie stwierdzić należy, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa). Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż skarga K.P. jest dopuszczalna, albowiem jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy T., które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...].02.2014r. uznało za bezzasadne. Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 Kpa, zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc rozpoznawana skarga jest dopuszczalna a wniosek organu o odrzucenie skargi jest bezzasadny, gdyż – jak wynika z treści skargi, jak i z akt administracyjnych - skarżący przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 Kpa Powyższe potwierdza również treść postanowienia SKO w P. z dnia [...].02.2014r. Fakt, iż wspomniane postanowienie w trybie art. 37 Kpa wydano po wniesieniu skargi jest bez znaczenia. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa jest bowiem jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 Ppsa. Nieistotne jest także, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (zob. NSA z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15). Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 Kpa sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 Kpa dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa jest odrębnym postępowaniem administracyjnym wobec wcześniej prowadzonego postępowania, w tym przypadku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym skoro jest to odrębne postępowanie administracyjne muszą zostać spełnione wymogi formalne umożliwiające jego wszczęcie. Niniejsza sprawa została wszczęta pismem z dnia 17.10.2013r. poprzez doręczenie organowi wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 § 3 Kpa). Przyjmuje się, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwana upzp) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1: 1000 lub 1:1500. Inwestor winien zakreślić na załączniku graficznym do wniosku granice terenu na którym planuje realizować przedsięwzięcie, czyli wskazanie położenia inwestycji w terenie. Na takim załączniku winien być również zaznaczony obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie. W ocenie Sądu orzekającego analogiczne wymogi musi spełniać wniosek wszczynający postępowanie o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego będący podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania jest ogólnikowy i nie zawiera elementów, o których mowa powyżej. Burmistrz T. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów spełniających wskazane wyżej wymagania. Jednak skarżący pomimo prawidłowego wezwania nie przedłożył wymaganych map, Wskazać w tym miejscu należy, że wniosek o zmianę ustalenia warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 Kpa. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.). Do kompetencji organu, wbrew stanowisku skarżącego, nie należy bowiem kompletowanie dokumentów wymaganych przepisami prawa przy złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają również podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, niepubl.). Uwzględniając więc fakt, iż skarżący nie przedstawił kompletnego wniosku spełniającego wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp zasadnym było, jak to uczynił Burmistrz T. w niniejszej, sprawie pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Oznacza to, iż za bezzasadny uznać należy formułowany w skardze zarzut pozostawania przez organ w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy Burmistrz T. już po tygodniu od daty wpływu wniosku wezwał skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braków podania poprzez: 1/ złożenie zgody strony, która nabyła prawa na mocy ostatecznej decyzji, na zmianę decyzji, wskazując, że chodzi o zgodę D. P. 2/ złożenie aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, 3/ złożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zgodnego z przedmiotową inwestycją z klauzulą ostateczności I to pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego otrzymał wezwanie w dniu 15.11.2013r. W dniu 21.11.2013r. do organu wpłynęła odpowiedź na wezwanie do której załączono jedynie zgodę D.P na zmianę decyzji. Nie złożono natomiast w/w kopii mapy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Tym samym nie usunięto braków przedmiotowego podania. Wobec powyższego Burmistrz T. prawidłowo pismem z dnia 28.11.2013r. na podstawie art.9, 64 § 2 Kpa w zw. z art.63 § 2 Kpa pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest czynnością materialno-techniczną (por. uchwałę SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAP 2000, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/93, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296). Przyjmuje się, że jeżeli skarżący uważa, iż jego wniosek był kompletny, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania może poddać kontroli sądowej poprzez złożenie skargi na bezczynność. Wynik takiego postępowania przesądza o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne. W przedmiotowej sprawie organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania pismem z dnia 28.11.2013r. Odnosząc się do pozostałego zakresu wezwania skarżącego przez Burmistrza T. dotyczącego złożenia zgody strony, która nabyła prawa na mocy ostatecznej decyzji, na zmianę decyzji, wskazać należy, że organ wezwał jedynie do złożenia zgody na zmianę decyzji przez D. P., pomijając pozostałych uczestników postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, których zgody brak. Kwestia ta jednak, jak i wezwanie do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zgodnego z przedmiotową inwestycją z klauzulą ostateczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem już wcześniej niespornym jest, że skarżący nie uzupełnił braku formalnego w postaci niezbędnych map. Tak więc już tylko z tej przyczyny należało pozostawić wniosek bez rozpoznania. Podobny pogląd trafnie wyraziło SKO w P. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].02.2014r. nr [...] słusznie przyjmując, że w pierwszej kolejności należy uzupełnić braki formalne podania w trybie art.64 § 2 Kpa, a dopiero po ich uzupełnieniu możliwe jest przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący – pomimo prawidłowego i terminowego wezwania do tegoż - nie uzupełnił braków formalnych swego wniosku nie składając wspomnianych map. Tym samym organ I instancji nie pozostawał w bezczynności, gdyż wobec niespełnienia przez skarżącego wymogu formalnego nie mógł sprawie nadać biegu. W konsekwencji niezasadne jest zobowiązywanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie, a tym bardzie wymierzanie mu grzywny w trybie art.149 § 2 Ppsa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 Ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.