IV SAB/Po 215/18

Sygn. [...] IV SAB/Po 215/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. P. na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. S. W. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku, które to braki zostały uzupełnione przez wnioskodawcę w dniu [...] stycznia 2014 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu [...] lutego 2014 r. została sporządzona analiza urbanistyczna jak również został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, które to zostało odebrane przez skarżącego w dniu [...] lutego 2014 r. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy uzasadniając powyższe koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania oraz w związku z nadmierną ilością wniosków i pism wnioskodawcy. W dniu [...] maja 2014 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2014 r. Wyrokiem z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Odpis prawomocnego wyroku wpłynął do organu w dniu [...] maja 2015 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. W dniach [...] i [...] czerwca 2015 r. skarżący uzupełnił braki wniosku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ wezwał ponownie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenia warunków zabudowy poprzez przedłożenie dokumentów stwierdzających posiadanie służebności przejścia i przejazdu. W dniu [...] sierpnia 2015 r. wnioskodawca poinformował organ, iż występuje do Sądu o ustanowienie służebności drogowej. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] września 2015 r. Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 806/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów Ppsa wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b Ppsa, wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie, które zostało rozpoznane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2018 r. (k. 8 akt sądowych). Oceniając natomiast czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia [...] grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia [...] kwietnia 2011 r.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 j.t., zwanej dalej: Kpa) organ administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle. Sąd dokonując oceny prowadzonego postępowania uznał, iż nie cechowała go należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Jak już wskazano wyżej wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu [...] października 2013 r. Natomiast organ wystosował wezwanie do uzupełnienia braków wniosku po 24 dniach od otrzymania wniosku. Co istotne w niniejszej sprawie wniosek ten nie został złożony na stosownym formularzu stosowanym przy załatwianiu tego typu spraw, a co za tym idzie braki takiego wniosku dało się wyłapać szybciej. Dalsze czynności podejmowane w sprawie tj. sporządzenie analizy, przygotowanie projektu decyzji jak również zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy cechowała należyta dynamika. Jednakże organ po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, po prawie miesiącu od dokonania tej czynności, pismem z dnia [...] marca 2014 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Następnie organ dopiero w dniu [...] maja 2014 r., a więc po upływie prawie 2 miesięcy wydał stosowną decyzję. Podkreślić w tym miejscu należy, iż organ od dnia wysłania do stron zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy do dnia wydania decyzji tj. przez okres prawie 3 miesięcy nie podejmował żadnych czynności. Ponadto oceniając szybkość działań podejmowanych przez organ należy mieć na uwadze, iż organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku zwrócił się dwukrotnie do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o ustalenia warunków zabudowy, a otrzymawszy w dniu [...] sierpnia 2015 r. odpowiedź od wnioskodawcy dopiero w dniu [...] września 2015 r. tj. po upływie prawie miesiąca, zawiesił postępowanie. Badając zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd miał na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały prawie 3 miesięcy. W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Jednakże Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę w części odnoszącej się do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które to postanowienie było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, co uniemożliwiło Sądowi zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Skoro bowiem postępowanie zostało zawieszone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), a w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby, że organ w każdej sytuacji prowadzenia postępowania w sposób rażąco bezczynny miałby możliwość uchylenia się od groźby wymierzenia grzywny, poprzez podejmowanie, już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, czynności uniemożliwiających sądowi zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, jak choćby poprzez właśnie zawieszenie postępowania, czy nawet wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd oddalając skargę w powyższym zakresie miał również na względzie, iż z przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a Ppsa wynika, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić również należy, iż miarodajny dla wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie bezczynności organu jest stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji lub podjęcie wymaganej czynności (np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania) w toku postępowania sądowego (tj. po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Użycie bowiem w art. 149 § 1a powołanej ustawy zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu albo oddalenia skargi w tym zakresie, z uwagi na to, że albo akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, albo że podjęta została inna czynność organu (np. zawieszenie postępowania administracyjnego), która uniemożliwiła sądowi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/14, LEX nr 1479550, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., syn. akt IV SAB/Po 47/14, wszystkie dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Orzekając o charakterze zaistniałej przewlekłości w prowadzeniu postępowania Sąd uznał, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzono postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż skarżący modyfikował swój wniosek co wymagało ponownej analizy organu. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa i z tego względu skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 Ppsa oddalił (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 Ppsa uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu.