IV SAB/Po 218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNENIE Skarżący S. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem z 7 listopada 2018r., Nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że w dniu 28 sierpnia 2012r. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wymienionych działek położonych w Sadach, a Wójt [...] decyzją z [...] maja 2013r. rozpatrzył wniosek wydając decyzję odmowną. Skarżący argumentował, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie przedstawiając stan faktyczny sprawy. W dniu 28.08.2012r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali i biura w zabudowie usługowo – magazynowo – produkcyjnej dla inwestycji dla której nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S.. W dniu 05.09.2012 r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie graficznej; - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. - decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 01.10.2012 r. oraz 08.10.2012 r. Pan S. W. uzupełnił w części wniosek bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 16.11.2012 r. Pan S. W. zmienił wniosek w ten sposób, że wnioskował o hale biurowo - usługowo - magazynowo - produkcyjnych z funkcją produkcji na działkach nr [...], [...], [...] a reszta działek przeznaczona pod zieleń. W dniu 26.11.2012 r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o charakterystykę inwestycji. W dniu 28.11.2012 r. Pan S. W. uzupełnił formalny brak. W dniu 19.12.2012r. Wójt [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, jednocześnie organ w oparciu o wypisy z rejestru gruntów ustalił dane właścicieli działek na których wnioskodawca zaprojektował przedmiotową inwestycje wraz z powierzchnią tych działek i klasą gruntów. Zawiadomieniem z dnia 17.01.2013r. Wójt [...] poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18.03.2013r. z powodu konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą Powiatowym w P.. Pismem z dnia 17.01.2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającego ustalenia warunków zabudowy. Starosta P. decyzją z dnia [...].02.2013 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zawiadomieniem z dnia 27.02.2013r. Wójt [...] poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18.03.2013r. z powodu konieczności wstępnego uzgodnienia ze Starostą Powiatowym w P.. Pismem z dnia 27.02.2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty o zajęcie stanowiska i ocenę w sprawie użytków rolnych klas III. Pismem z 19.03.2013r. Starosta stwierdził brak możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 18.03.2013r. Wójt zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30.04.2013r. z uwagi na konieczność wstępnego uzgodnienia ze Starostą. W dniu 29.03.2013r. Wójt ponownie zawiadomił strony w trybie art. 36 §1 i 2 K.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2013r. z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji o warunki zabudowy wraz z analizą. W dniu 16.04.2013r. pracownia urbanistyczna opracowała projekt decyzji o warunkach zabudowy opatrując załącznik do decyzji - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wytycznych z pisma Starosty. Zdaniem organu, jak wynika z dokumentacji załączonej do projektu decyzji, urbanista sporządził ją w dniu 19.04.2013 r., ale to jest to jedynie data orientacyjna. Dlatego strony zawiadomiono o zebranym materiale 09.05.2013r. Ostatecznie decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...].05.2013r. Organ poinformował, że sprawa wydania warunków zabudowy mogłaby odbyć się o wiele sprawniej, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów oraz SKO, organ musiał dwukrotnie uzgadniać inwestycję z organem wyspecjalizowanym (Starostą Poznańskim) odnośnie inwestowania na gruntach klasy III, co niepotrzebnie wydłużało procedurę. Organ zaznaczył dodatkowo, że Skarżący w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie AO - w tym przypadku 9. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kończącej to postępowanie. Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 §2b P.p.s.a.). Skarżący pismem z 03 października 2018r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy oznaczonej numerem [...] Przyjąć zatem należy, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a. (art. 53 §2b P.p.s.a.). W tym miejscu Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18), dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera. Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 P.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy. Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "K.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wójta [...] organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2012r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali i biura w zabudowie usługowo – magazynowo – produkcyjnej dla inwestycji dla której nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S.. W dniu 16 listopada 2012r. wnioskodawca zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie warunków zabudowy dla hal magazynowo – usługowo – biurowych z funkcją produkcyjną na trzech działkach, a na pozostałych - o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - zaplanował zieleń. Wobec powyższego Sąd przyjął, że oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia 16 listopada 2012r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swój wniosek. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Dopiero po 10 dniach od ustalenia ostatecznego zakresu wniosku w sprawie (tj. 26 listopada 2012r.) Wójt podjął czynność polegającą na wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia zmienionego wniosku celem nadanie sprawie merytorycznego biegu. Po udzieleniu odpowiedzi przez wnioskodawcę w dniu 28 listopada 2012r. (data wpływu pisma do organu, k. 27 akt adm. I inst.) organ dopiero po kolejnych 20 dniach zawiadomił strony o wszczęciu postępowania – pismo z dnia 19 grudnia 2012r. (k. 32 akt adm. I inst.). Następnie, dopiero 17 stycznia 2013r. organ zwrócił się do Starosty: najpierw o uzgodnienie decyzji, a następnie ponownie 27 lutego 2013r. o zajęcie stanowiska i ocenę, czy w przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z treścią decyzji Starosty z 05 lutego 2013r. (wpływ do organu I instancji 12 lutego 2013r.) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w której wskazano, że decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy nie powinny być przesyłane do uzgodnienia, Wójt ponownie i to po 15 dniach zwrócił się do Starosty o zajęcie stanowiska i ocenę, czy w przedmiotowej sprawie zastał spełniony warunek dotyczący konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ uzyskał odpowiedź Starosty 27 marca 2013r. (k. 74 akt adm. I inst.). Organ następnie uzyskał projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy około 16 kwietnia 2013r., ale dopiero po około 20 dniach (licząc nawet od 19 kwietnia 2013r., jak to wskazywał organ) zawiadomił strony pismem z 9 maja 2013r. o zakończeniu postępowania i 7-dniowym terminie do zapoznania z aktami sprawy - zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. zostało doręczone stronie 13 maja 2013r., zatem po upływie powyższych 7 dni liczonych od 13 maja 2013r. (tj. 20 maja 2013r. - poniedziałek) organ był gotowy do wydania decyzji. Wydał ją dopiero z datą [...] maja 2013r. Badając w tak ustalonym stanie faktycznym zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały nawet 20 dni. Badając zasadność złożonej skargi, Sąd wziął pod uwagę, że organ trzykrotnie zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 maja 2013r. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 K.p.a. ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano dwukrotnie na konieczność uzyskania uzgodnienia ze Starostą i to w tej samej kwestii dotyczącej zgodny na wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej. W sytuacji gdy takie uzgodnienia nie są wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy że nie zachodziła konieczność podejmowania wskazanych w zawiadomieniu uzgodnień, zatem przesłanki zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy okazały się nieuzasadnione. Tym bardziej, że ostatecznie organ zwracał się do Starostwa o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i ponownie w kwestii oceny zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co w ocenie Sądu ocenić należy jako zbędne i niezasadnie przedłużające postępowanie administracyjne. Z uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej 2,5877 ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność ta została dostrzeżona przez organ już 19 grudnia 2012 r., skoro w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się wypisy z ewidencji gruntów poszczególnych działek, z których te dane wynikały. Mimo tego dopiero w dniu 24 maja 2013 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto wskazać należy, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jakkolwiek w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać jej za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Organ nie przeszedł, bowiem do etapu analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy oraz oceny wyników tej analizy. W konsekwencji zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny być nacechowane swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu i podjętym przez niego czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne i liczne, by przypisać im cechę rażących. Nadto organ dnia 24 maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego w 2012 i 2013r. ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego (punkt 2 wyroku). Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny. O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł na podstawie §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.). Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.