IV SAB/Po 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych); 4. oddala wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. po rozpoznaniu wniosku I. T. – S. (dalej: skarżąca) odmówił rozłożenia na raty równowartości bonifikaty wraz z jej waloryzacją udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżąca od decyzji tej złożyła odwołanie, które wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) dnia 28 maja 2013 r. Postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zawiadomiło o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, wskazując nowy termin jej załatwienia 31 października 2013 r. Dnia 10 kwietnia 2018 r. do SKO wpłynęła skarga I. T. – [...] na przewlekłość postępowania zawierająca żądanie stwierdzenia przez Sąd przewlekłości postępowania, wyznaczenia SKO ostatecznego terminu na zakończenie sprawy oraz przyznanie odszkodowania w kwocie [...]zł za przewlekłość postępowania. Dnia [...] maja 2018 r. SKO decyzją nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o częściowe uwzględnienie skargi, wskazując, że sprawa została już zakończona decyzją organu II instancji, zatem wyznaczanie terminu jej zakończenia jest zbędne oraz że wniosek o rekompensatę pieniężna jest nieuzasadniony, gdyż przewlekłość postępowania nie miała negatywnych skutków dla skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, (4.) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. , dalej jako K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 K.p.a. Nowelizacja K.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935 - dalej jako ustawa nowelizująca ) wprowadziła w art. 37 K.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 roku (art. 18 ustawy nowelizującej). Jednakże w niniejszej sprawie stosować należy przepisy dotychczasowe. Stosownie bowiem do art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei art. 17 ust.1 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można zatem wywieść ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Z przytoczonych unormowań wynika zatem, że skarżąca, zobowiązana była do poprzedzenia skargi do Sądu złożeniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do SKO w P. (art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie sprawy przez SKO jest dopuszczalna. Jak bowiem wynika z dokumentów przesłanych przez skarżącą, pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. zwróciła się ona do SKO z wnioskiem o informację czy zostało podjęte postanowienie końcowe dotyczące jej odwołania w sprawie zarejestrowanej pod nr [...] W piśmie tym skarżąca wskazała, że dotychczas jedynym pismem otrzymanym w tejże sprawie pismo informujące o zwłoce w załatwieniu sprawy z dnia 26 lipca 2013 r. Dalej skarżąca zwróciła się o przesłanie orzeczenia kończącego postępowanie (jeżeli je wydano) lub przesłanie pisemnej informacji na ten temat (w przypadku jeśli nie zakończono jeszcze postępowania). Treść powyższego pisma pozwala przyjąć, że pomimo braku jednoznacznego powołania się na art. 37 K.p.a., w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać, że w myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Do dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy prawa nie definiowały wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a. W orzecznictwie przyjmowano więc, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 - Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 - Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 - Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 - Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 - Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 -Lex nr 1476619). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, (Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób ewidentnie przewlekły. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby podejmował on jakiekolwiek czynności pomiędzy przekazaniem odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji (co nastąpiło w dniu 28 maja 2013 r.), a wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2018 r. kończącej postępowanie w sprawie. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika również, aby organ odwoławczy dochował obowiązku o jakim mowa art. 36 § 1 i 2 K.p.a. – brak w nich postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. dołączonego przez skarżącą do skargi. Brak jakichkolwiek czynności w okresie pomiędzy upływem terminu wskazanego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. (31 października 2013 r.) a wydaniem decyzji w sprawie (cztery i pół roku) oznacza że zasadnym jest uznanie działania organu za przewlekłe i stwierdzenie, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnia to rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku. Wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie odwoławcze uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania decyzji (punkt 1 sentencji wyroku). W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że grzywna pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Jej wymierzenie odnosi się zatem do konkretnego postępowania administracyjnego. Uwzględniając zatem okres zwłoki podlegający ocenie w przedmiotowej sprawie, wynoszący ponad 54 miesiące i brak jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać przekroczenie ustawowych terminów, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny z urzędu. Jej wysokość ([...] zł) Sąd uznał za adekwatną do okoliczności sprawy (punkt 3 sentencji wyroku), w szczególności do czasu jaki upłynął do zakończenia postępowania. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Jak zauważa się w piśmiennictwie treść tego przepisu wskazuje, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu spowodowanie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero gdy sąd uzna, że do realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać stronie skarżącej sumę pieniężną w stosownej wysokości. (Bogusław Dauter, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WKP 2018). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że okoliczność, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, iż może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (wyrok NSA w z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1506/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że, wobec zakończenia postępowania przed SKO decyzją z dnia [...] maja 2018 r., wystarczającym środkiem represyjnym i prewencyjnym będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, W niniejszej sprawie zatem cel skargi zostanie osiągnięty poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, której wysokość Sąd uznaje za odpowiednią do ustalonego stanu sprawy. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione koszty sądowe. Mając na względzie powyższe, Sąd zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu – [...] zł.