IV SAB/Po 73/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi T. grzywnę w kwocie [...] złotych ([...]); 4. zasądza od Burmistrza T. na rzecz skarżącego K.P. kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., nr 647 - dalej u.p.z.p.) - uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia dla K. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o poj. użytkowej 37 m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego w obrębie Ł. gm. T., na działce nr [...]. Akta zostały przesłane do organu I instancji w dniu 20 września 2012 r. Pismem z dnia 24 września 2012 r. organ wezwał K. P. do uzupełnienia braków podania poprzez złożenie kopii mapy zasadniczej oraz sprecyzowanie zakresu planowanej inwestycji. W dniu 6 lutego 2013 r. wnioskodawca poprzez swego pełnomocnika złożył pismo nie zawierające uzupełnienia braków. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami i brania czynnego udziału w postępowaniu w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a pismem z dnia 11 marca 2013 r. organ I instancji zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 11 kwietnia 2013 r. - w myśl art. 36 § 1 k.p.a. Ponownie pismem z dnia 20 marca 2013 r. wezwano pełnomocnika inwestora do usunięcia w terminie 7 dni braków podania przez złożenie odpowiedniej kopii mapy. Pismem z dnia 22 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania lub wyznaczenie nowego terminu jego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzyskania odpowiedniej mapy w Starostwie Powiatowym, który to brak został uzupełniony wraz z pismem przewodnim w dniu 22 kwietnia 2013 r. (data pisma 18 kwietnia 2013 r.). Następnie, organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 czerwca 2013 r. i sporządził projekt wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r., pełnomocnik K. P. złożył zażalenie na bezczynność organu - Burmistrza, polegającą na niezałatwieniu sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. wezwał organ I instancji do nadesłania całości akt postępowania w terminie 7 dni celem rozpoznania zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ odwoławczy uznał zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. organ I instancji, po zwrocie akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie a następnie pismem z dnia 26 lipca 2013 r., w trybie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2013 r. W dniu 26 lipca 2013 r. do organu I instancji wpłynęła skarga K. P. na bezczynność Burmistrza. Uzasadniając skargę wskazano na brak wydania odpowiedniej decyzji przez organ I instancji po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczącej warunków zabudowy, a zamiast tego wezwano inwestora (skarżącego) do usunięcia braków podania. Mimo złożenia brakującej mapy w dniu 22 kwietnia 2013 r. i złożenia zażalenia na bezczynność Burmistrza, decyzja nie została wydana. Burmistrz w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania, wskazując na w/w decyzję, w związku z czym skarga i postępowanie sądowe związane z bezczynnością jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 89/13 oddalił skargę K. P. W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie poza sporem znajduje się to, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, Burmistrz załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskowaną przez K. P. - niezałatwienia której dotyczyła skarga - wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd powołując się na tezę uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; ONSA i WSA 2009, Nr 4, poz. 63), stwierdził, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli uzna, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, iż przestała istnieć sprawa sądowo administracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Sąd wojewódzki opierając się na uchwale NSA uznał, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, wyrażone w skardze przekonanie o istnieniu takiej bezczynności nie było uzasadnione. Sąd Wojewódzki podkreślił, że sąd administracyjny rozstrzyga spór pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej o legalność zaskarżonego aktu lub czynności albo ich braku. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie doszło do naruszenia prawa przez organ, pomimo nierozpatrzenia sprawy w pierwotnie zakreślonym terminie (do 11 kwietnia 2013 r.), bowiem organ dużo wcześniej, bo już 24 września 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków podania, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, które uchyliło pierwszą decyzję. Sąd Wojewódzki wskazał, że reakcja ze strony inwestora, K. P., miała miejsce dopiero w dniu 6 lutego 2013 r. (po przeszło czterech miesiącach) i to bez uzupełnienia braków wskazanych przez organ. Wtedy też termin załatwienia sprawy został przedłużony. Braki podania zostały uzupełnione dopiero w dniu 22 kwietnia 2013 r., a więc po wyznaczonym przez organ na załatwienie sprawy terminie (na 11 kwietnia). Według Sądu Wojewódzkiego, następnie wyznaczony przez organ I instancji termin na 28 czerwca 2013 r. nie mógł zostać dotrzymany, gdyż dnia 10 czerwca 2013 r. skarżący złożył zażalenie, co pociągnęło za sobą konieczność przesłania akt do organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po załatwieniu zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.) organ I instancji niezwłocznie wyznaczył termin załatwienia sprawy, co łączyło się z koniecznością uzyskania akt z powrotem od organu odwoławczego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie uznać, że kolejne wyznaczanie terminów załatwienia sprawy związane było z działaniami inwestora – K. P., które, aczkolwiek zgodne z prawem, jednak "przysłużyło się" przedłużeniu czasu koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, działania organu I instancji nie były tego rodzaju, żeby uprawniały skarżącego do skutecznego poszukiwania ochrony prawnej przed Sądem z powołaniem się na brak reakcji na zażalenie. Sąd za uprawniony uznał wniosek, że skarżący, za pośrednictwem swego pełnomocnika, został skutecznie powiadomiony o przedłużeniu toku postępowania. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność przyczyny przedłużenia terminu w trybie art. 36 k.p.a. podlegają kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ wykazał, że zwłoka wyniknęła z konieczności odzyskania akt z organu odwoławczego (SKO), które nimi dysponowało na skutek konieczności rozpoznania zażalenia złożonego przez skarżącego. Jest oczywiste, że nie dysponując aktami sprawy nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające starania organu, aby dotrzymany został termin załatwienia sprawy wyznaczony na dzień 28 czerwca 2013 r. (sporządzono projekt decyzji dotyczący wnioskowanych warunków zabudowy) Sąd Wojewódzki ocenił, że Burmistrz faktycznie miał możliwość dotrzymania terminu czerwcowego, gdyby nie wyniknęła konieczność przesłania akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z zażaleniem i tym samym nie dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, późniejsze rozpoznanie sprawy przez Burmistrza decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną już po wniesieniu niniejszej skargi, nie może być poczytane za działanie podjęte w ramach autokontroli zaskarżonej bezczynności, lecz jako zwykły tok czynności organu I instancji po odzyskaniu akt administracyjnych, a sprawa została rozstrzygnięta, gdyż ustały przeszkody ku temu. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez K. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 221/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż Burmistrz w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, że pozostawał w bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie w żadnym razie nie uzasadnia – jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji - niezałatwienia sprawy w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie, poza okresem, w którym akta sprawy zostały przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w celu rozpoznania zażalenia, nie istniała żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Nie przesądzając czy i w jakim zakresie istniała potrzeba uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o żądane mapy, wskazać należy, że organ posiada środki procesowe, których zastosowanie daje gwarancję szybkości postępowania. A zatem, jeśli skarżący, prawidłowo wezwany do usunięcia braków wniosku, wezwania tego nie uzupełnia, organ winien pozostawić wniosek bez rozpoznania lub odmówić wydania decyzji żądanej treści. Konkludując NSA stwierdził, iż trafnie skarżący wskazał, że Burmistrz miał możliwość dotrzymania terminów rozpoznania sprawy. Zdaniem NSA żadną miarą nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do tego, że organ nie pozostawał w bezczynności li tylko z tego powodu, że dotrzymał terminów wyznaczonych w kolejnych pismach kierowanych do stron w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a. Samo zawiadomienie strony o niemożności rozpoznania sprawy w terminie nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności. Jeśli przyczyny nierozpoznania sprawy w terminie podane w zawiadomieniu są prawnie uzasadnione, mogą – co najwyżej wpływać na ocenę czy bezczynność miała charakter kwalifikowany. W tym stanie rzeczy fakt, że Burmistrz wyznaczał kolejne terminy do rozpoznania wniosku, nie może mieć wpływu na ocenę kwestii bezczynności tego organu, nawet jeżeli ostatni z podanych terminów został zachowany. Mając powyższe na względzie NSA za uzasadnione uznał te zarzuty, które odnosiły się do wadliwej oceny, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, a w konsekwencji, że wydanie wnioskowanej decyzji nie nastąpiło w wyniku autokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153). W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 P.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 221/14. Artykuł 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Należy wskazać, iż niespornym jest, że już po wniesieniu przez skarżącego niniejszej skargi, Burmistrz w dniu [...] sierpnia 2013r. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Doszło więc do sytuacji, że ustał stan bezczynności, a skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Tym samym znalazł tu zastosowanie art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż żądanie skargi w zakresie zobowiązania do wydania orzeczenia kończącego posterowane w sprawie stało się w ocenie Sądu orzekającego bezprzedmiotowe. Burmistrz do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie wydał bowiem decyzję merytoryczną. Tym samym zobowiązywanie Burmistrza do wydania decyzji merytorycznej stało się zbędne. Dlatego też w pkt 1 niniejszego wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Ten tok rozumowania Sądu znalazł też potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2008r. wydanej pod sygn. I OPS 6/08. (publ. CBOSA) Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Stwierdzono w niej mianowicie, że przepis art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1 -4a P.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wydanie przez organ wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. już po wniesieniu skargi do tut. Sądu nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 221/14 podkreślił, iż konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji. Bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany wytycznymi zawartymi w/w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA, stwierdza, iż Burmistrz w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, iż pozostawał w bezczynności. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Termin ten w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu [...] września 2012 r., to jest w dniu zwrotu akt do organu pierwszej instancji po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Burmistrza w dniu [...] sierpnia 2012 r. i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, to jest do dnia 26 lipca 2013 r., decyzja kończąca postępowanie (ani inne rozstrzygnięcie) zainicjowane wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie była wydana. Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie nie uzasadnia niezałatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie, poza okresem, w którym akta sprawy zostały przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w celu rozpoznania zażalenia, nie istniała żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Oceniając niniejszą sprawą wskazać należy, iż Burmistrz wykonując zalecenia zawarte w decyzji organu odwoławczego, pismem z dnia 24 września 2012r. działając w trybie art. 64 §2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do dostarczenia aktualnej kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej oraz sprecyzowania zakresu planowanej inwestycji tj. określenia czy zbiornik bezodpływowy jest częścią planowanej inwestycji oraz zweryfikowania ilości silosów na zboże z ilością określoną w opracowaniu graficznym zawierającym charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. W tymże piśmie organ nie zakreślił terminu do usunięcia braków oraz nie wskazał skutków uchybienia temu terminowi. Kolejna czynność organu miała miejsce dopiero 11 lutego 2013 r. (po ponad czterech miesiącach od poprzedniej czynności), kiedy to organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składaniu nowych wniosków i dowodów w terminie 7 dni. Organ administracji kolejną czynność podjął 11 marca 2013 r. zawiadamiając o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy – do dnia 11 kwietnia 2013 r., po czym ponownie wezwał, pismem z dnia 20 marca 2013 r., do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie odpowiedniej mapy, zakreślając 7 - dniowy termin na uzupełnienie wniosku we wskazanym zakresie. Mapa katastralna została złożona w dniu 22 kwietnia 2013 r. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przyjmuje się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1: 1000 lub 1:1500. Inwestor winien zakreślić na załączniku graficznym do wniosku granice terenu na którym planuje realizować przedsięwzięcie, czyli wskazanie położenia inwestycji w terenie. Na takim załączniku winien być również zaznaczony obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie. Wskazać w tym miejscu należy, że wniosek o zmianę ustalenia warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.). Do kompetencji organu nie należy bowiem kompletowanie dokumentów wymaganych przepisami prawa przy złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają również podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, nie publ. ). Uwzględniając więc fakt, iż skarżący nie przedstawił kompletnego wniosku spełniającego wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, iż zasadnym było pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Tym niemniej stwierdzić należy, iż warunkiem zastosowania powyższego trybu było prawidłowe wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie warunków zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że wezwanie tego rodzaju powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa, zaś tryb z art. 64 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy wnoszący podanie nie uzupełnił braków formalnych w terminie lub uzupełnił je, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1251/10). Podkreślić także należy, iż przewidziana przepisem art. 64 § 2 k.p.a. ustawowa konstrukcja służyć ma w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu uniknięcia braków formalnych (R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 299). Z gwarancyjnym charakterem konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku wiąże się obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2). Akceptując wskazane powyżej standardy wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosków nie sposób uznać, by wystosowane do skarżącego wezwania z dnia 24 września 2012r. i 20 marca 2013r. skierowane do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. odpowiadały powyższym standardom. Podkreślić należy, że wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Powyższe wezwanie zgodnie z treścią art. 64 §2 k.p.a. musi zakreślać 7 dniowy termin do uzupełnienia barków formalnych i zawierać pouczenie o skutkach nieusunięcia braków. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wezwanie do usunięcia braków z dnia 24 września 2012. nie zakreślało terminu do uzupełnienia barków formalnych i nie zawierało pouczenia o skutkach nieusunięcia braków. Pismo z dnia 20 marca 2013r. nie określało zaś rygoru niezastosowania się do wezwania. Skoro jak wskazano wyżej wezwania wystosowane przez Burmistrza do skarżącego były - z przyczyn wskazanych wyżej - wadliwe, to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność organu skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Ze względu na wadliwość tego wezwania w ogóle nie rozpoczął biegu termin siedmiodniowy do usunięcia braku. Mając powyższe na uwadze uwzględniając okoliczność, iż zakresem niniejszej sprawy objęta jest bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku wydanie decyzji w zakresie warunków zabudowy, co wyklucza możliwość objęcia zakresem niniejszej sprawy decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 odmawiającej skarżącemu ustalania warunków zabudowy, biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony (zamiast jednego miesiąca postępowanie do dnia [...] sierpnia 2013r. trwało prawie 11 miesięcy), uwzględniając również uchybienia w zakresie prawidłowości wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku należało przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie sąd uwzględniając wniosek zawarty w skardze orzekł o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie 149 § 2 P.p.s.a., o czym stanowi punkt trzeci sentencji. Sąd, uznając, że wysokość grzywny ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym zachowaniom organu w przyszłości, ocenił, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do wskazanych celów, jakie ma realizować. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.