IV SAB/Po 86/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. R. oraz K. R. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. S. R. oraz K. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pismem z dnia [...]września 2013 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie oświadczenia czy przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 479/13 oraz postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] i orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] na okoliczność przewlekłości i bezczynności organów oraz wzywania tych organów w wskazanych postępowaniach i przed sądem do spełnienia obowiązku wydania zaświadczenia. Pełnomocnik podniósł, że wobec treści cytowanego wyroku Prezydent Miasta P. świadomie i celowo pozostawał w bezczynności, a kolejne wezwanie do spełnienia obowiązku było bezcelowe skoro z obrotu prawnego usunięto nieprawidłowe i błędne orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "Ppsa") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i w § 3, a także na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a Ppsa. Badanie merytorycznej zasadności skargi na bezczynność organu musi poprzedzać sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W tym miejscu wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, jaki środek zaskarżenia przysługuje osobie, która zwróciła się do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a ten jej wniosku nie rozpatruje, pomimo upływu terminu, przewidzianego do jego rozpatrzenia. Zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Op 13/05 (ONSAiWSA 2006/4/104) wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu - w trybie art. 37 Kpa - zażalenia do organu wyższego stopnia. Z kolei w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08 Naczelny Sąd Administracyjny (OSP 2009/1/1) stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 Kpa, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3 Ppsa, gdyż przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, ale także skarg na bezczynność w tych sprawach. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że strona przed wniesieniem skargi na bezczynność organu czy też przewlekłe prowadzenia winna wyczerpać środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wydanie zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem unormowanym w dziale VII Kpa. Stosownie do treści art. 217 Kpa, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji publicznej na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie służy zatem potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda wnioskodawca, 2) przez odmowę wydania zaświadczenia z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w jego uzyskaniu, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Dwie ostatnie czynności organu, kończące postępowanie w sposób negatywny, przybierają formę postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10, s. 58). Podkreślić również trzeba, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedyną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1. (zob J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 13). Ponadto wskazać należy, że art. 37 Kpa odnosi się jedynie do spraw administracyjnych. Stąd też, w ocenie składu orzekającego, na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 Kpa lecz stosownie do art. 52 § 3 Ppsa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd zwrócił się do pełnomocnika skarżący o złożenie oświadczenie czy przed wniesieniem skargi na bezczynność wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 479/13 oraz postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] i orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] na okoliczność przewlekłości i bezczynności organów oraz wzywania tych organów w wskazanych postępowaniach i przed sądem do spełnienia obowiązku wydania zaświadczenia. Pełnomocnik podniósł, że wobec treści cytowanego wyroku prezydent świadomie i celowo pozostawał w bezczynności, a kolejne wezwanie do spełnienia obowiązku było bezcelowe skoro z obrotu prawnego usunięto nieprawidłowe i błędne orzeczenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, iż strona przed wniesieniem skargi nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, a co za tym idzie nie wyczerpała środków zaskarżenia. Za takowe wezwanie nie można traktować pism składanych w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Za takie wezwanie nie można traktować złożonego w toku postępowania zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Za takie wezwanie nie można potraktować również pism z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. Co prawda w pismach tych skarżący wyrażają swoje niezadowolenie z długotrwającego postępowania, to jednakże należy mieć na uwadze, że pisma te były składane przez profesjonalnego pełnomocnika i żadne z nich w istocie nie zostało sformułowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto co ważne w niniejszej sprawie pisma te były składane w organie przed wydaniem przez Prezydenta Miasta P. postanowienia z dnia z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia, które to postanowienie na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 479/13 zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W ocenie Sądu pisma te wywołały zamierzony skutek, ponieważ organ ostatecznie rozpoznał wniosek skarżących. Zatem działania podejmowane przez skarżących mające na celu zwalczanie bezczynności organu zostały skonsumowane na skutek wydania postanowienia z dnia [...]lutego 2012 r. Wobec powyższego w sytuacji bezczynności organu po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący przed wniesieniem skargi winni wyczerpać środki zaskarżenia przewidziane przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, wobec nie wyczerpania środków zaskarżenia Sąd stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa skargę odrzucił. W tym miejscu wskazać należy, że pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący cofnął skargę w części dotyczącej zobowiązania Prezydenta Miasta P. do wydania zaświadczenia. Jednakże cofnięcie skargi jest dopuszczalne, jeżeli skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera braki, np. nie został uiszczony należny od skargi wpis, sąd ją odrzuci (por. postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 1987 r., SA/Gd 537/87, OSP 1990, z. 4, poz. 207; postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2008 r., I OSK 1829/07, LEX nr 335007).