IV SAB/Po 88/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie z siedzibą w S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenie z siedzibą w S. z [...] marca 2021 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Stowarzyszenie z siedzibą w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie z siedzibą w S. wniosło skargę na bezczynność Starosty (dalej: Starosta) w zakresie udostępniania informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 10, w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 61 Konstytucji RP, przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosło o: - zobowiązanie Starosty do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - o orzeczenie, czy bezczynność lub miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie kosztów postępowania; - przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że dnia [...] marca 2021 r., złożyło podanie za pośrednictwem platformy ePUAP zawierające wniosek o udzielenie informacji dotyczącej terenu cmentarza żydowskiego w T., który położony jest przy ulicy [...] a mianowicie o wskazanie na jakich parcelach katastralnych przed założeniem ewidencji gruntów się znajdował, a po założeniu ewidencji gruntów i budynków w jakie działki ewidencyjne jego teren został przemianowany. Jednocześnie, jeśli w następnych latach na działkach ewidencyjnych dokonano podziałów lub scaleń, wniesiono o podanie numerów działek po zmianach z podaniem daty i podstawy prawnej wraz z kopią decyzji podziałowej lub scaleniowej. Wniesiono również o przekazanie kopii archiwalnej (sprzed 1945 roku) mapy katastralnej terenu cmentarza, artykułu matrykuły oraz wskazanie aktualnych numerów ksiąg wieczystych dla działek ewidencyjnych wchodzących pierwotnie w teren cmentarza. Do dnia złożenia skargi, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył termin zapisany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, że wniosek po wpłynięciu został zadekretowany na Powiatowy Zarząd Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w G., który zajmuje się udostępnianiem danych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a wnioskodawcy udzielono wyjaśnień co do możliwości i sposobu uzyskania żądanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA). W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Bez znaczenia dla oceny, czy organ postawał w bezczynności mają zatem wyjaśnienia organu dotyczące początkowego błędnego skierowania sprawy do załatwienia. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w u.d.i.p. nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie przesłanie zapytania drogą elektroniczną. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika także, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Informacja publiczna może podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – która, jak to już wyżej wskazano, normuje podstawowe tryby dostępu – ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Przepis ten uzasadnia więc de facto wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz udostępnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej, to powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji wynikające z tych przepisów (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 8 do art. 1, s. 45; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29; P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2). Taką "inną ustawą" w powyższym rozumieniu jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej: p.g.k.), co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. wyroki NSA: z 01.10.2010 r., I OSK 1193/10; z 05.04.2013 r., I OSK 175/13; a także wyroki WSA: z 12.05.2011 r., II SAB/Wa 100/11; z 13.09.2016 r., IV SAB/Wr 118/16 – CBOSA). Zauważyć należy, że większość informacji wskazanych we wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej udostępniona została "po wstępnej analizie" dokumentacji, jaką dysponował organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny. I tak w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, działając z upoważnienia Starosty, poinformował, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, leży w miejscowości Z., teren ten oznaczony był prawdopodobnie jako parcela [...], a obecnie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...]. Nie zmieniała ona numeracji i nie była i nie była przedmiotem podziału lub połączenia, a w bazie danych brak jest informacji o numerze księgi wieczystej. Jednocześnie w tymże piśmie poinformowano, że wnioskowane dane stanowią państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, ich udostępnianie odbywa się na podstawie przepisów p.g.k. i wezwano Stowarzyszenie do złożenia poprawnego wniosku o udostępnienie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (przesyłając w załączniku formularz stosownego wniosku). Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 10 p.g.k. przez "państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny" rozumie się "zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne". Częścią tak rozumianego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, prowadzony przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych (zob. art. 2 pkt 10c p.g.k.). W myśl art. 40a ust. 1 p.g.k. zasadą jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 40a ust. 2 p.g.k. Szczegółową zawartość oraz sposób i tryb udostępniania materiałów z zasobu geodezyjno-kartograficznego regulują, wydane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie p.g.k. odnośne rozporządzenia wykonawcze. W dacie wniosku Stowarzyszenia i odpowiedzi Starosty było to wydane na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.k. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183). Mając powyższe okoliczności na uwadze, stwierdzić należy, że odpowiedź, jaką do Stowarzyszenia wystosowano dnia [...] kwietnia 2021 r. przybrała prawidłową formę. W formie zwykłego pisma informuje się bowiem wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (por. wyrok z 20.05.2021 r., II SAB/Ol 10/21, CBOSA). Zauważyć jednak należy, że Starosta nie podjął żadnej czynności do dnia [...] kwietnia 2021 r., zaś jego reakcja nastąpiła dopiero po złożeniu skargi na bezczynność (dnia [...] kwietnia 2021 r.). Zaistniała zatem sytuacja, w której należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z uwagi na udzielenie przez organ informacji w dniu [...].04.2021 r., a więc już po wniesieniu skargi. (pkt 1 sentencji wyroku). W dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze fakt, że Starosta nie dochował terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie wystąpiła a przekroczenie terminu wyniosło 20 dni. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.). Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.