IV SAB/Po 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby/pracy w Krajowej Administracji Skarbowej postanawia odrzucić skargę Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie Pismem z dnia [...] października 2017 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji pracy lub pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności w związku z brakiem przedstawienia propozycji pracy lub służby i zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby lub zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Związek Zawodowy [...] złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i jednocześnie wskazał, że organ miał obowiązek przedstawienia skarżącemu propozycji służby. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący wskazał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza polegająca na zmianie warunków pełnienia służby ( poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia) stanowi decyzje administracyjną. Ponadto skarżący wskazał, iż ewentualnie propozycja służby lub pracy powinna być uznana za inny akt lub czynność w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako "Ppsa"). W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., wydanym na rozprawie, Wojewódzki Sad Administracyjny w P. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Związek Zawodowy [...] z siedziba w O.. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wnosząc i wywodząc jak w skardze oraz w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania oświadczył, że w całości przyłącza się do argumentów skargi i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i 2 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wynika ze wskazanych powyżej przepisów, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Inaczej mówiąc skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie nie przedstawienia propozycji służby albo pracy. W niniejszej sprawie skarżący w treści skargi wprost wskazał, że składa skargę na bezczynność w zakresie nie przedstawienia propozycji zatrudnienia albo służby. Ponadto w skardze skarżący domagał się zobowiązania organu do złożenia propozycji pracy albo służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował treść żądania domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 1 Ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (§ 2). Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości modyfikacji treści skargi poprzez zastąpienie jednego żądania innym żądaniem. Nie istnieje wobec tego, w ocenie Sądu, możliwość uznania, że przedmiotem niniejszej skargi była bezczynność organu polegająca na braku innego działania, niż to określono w skardze. Przy czym Sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 134 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności oraz jej rodzaju. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Należy również pamiętać, że wskazanie przez stronę zaskarżonego organu i działania, którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2010 r., sygn.. akt I OSK 1523/10, LEX nr 741558). Tym samym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegająca na nie przedstawieniu propozycji służby lub pracy, a nie bezczynność wyrażająca się w nie wydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Bezczynność organu w tym zakresie stanowi odrębne zagadnienie, które nie może być oceniane w ramach niniejszej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że objęcie jednym pismem bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zarówno w zakresie nie przedstawienia propozycji służby lub pracy, jak i nie wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skutkowałoby koniecznością rozdzielenia tych dwóch spraw do odrębnych postępowań i wydanie dwóch odrębnych orzeczeń. Ocenę dopuszczalności niniejszej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej poprzedzić musi w pierwszej kolejności ocena charakteru pisemnej propozycji dalszej służby lub nowych warunków zatrudnienia, a w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, wymogu podjęcia bądź nie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej jako "ustawa wprowadzająca") dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem Sądu ww. propozycja dalszej służby lub zatrudnienia nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 Ppsa. W myśl art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "Kpa") organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji ( § 2). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., sygn.. akt SA/Wr 730/87, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa (przedstawienie propozycji) ma nastąpić w drodze decyzji. Propozycja nie stanowi też władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika jedynie uprawnienie dla wskazanego w powyższej normie organu do złożenia w zakreślonym terminie propozycji służby lub zatrudnienia. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy postepowania. Stosownie bowiem do art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Tym samym funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Dlatego dopiero odmowa przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Z uwagi na powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącego, zawartym w piśmie z dnia 22 listopada 2017 r., propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kpa (zob. postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17, I OSK 2830/17, z dnia 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2798/17, I OSK 2795/17, I OSK 2799/17, I OSK 2804/17, I OSK 2772/17, I OSK 2825/17, I OSK 2805/17, I OSK 2829/17, I OSK 2823/17, I OSK 2831/17, CBOSA). Składana funkcjonariuszowi celnemu propozycja służby lub zatrudnienia nie stanowi także aktu lub czynności o jakich mowa a art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Sąd podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa, 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd zawarty we wskazanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy wprowadzającej propozycja zatrudnienia albo służby nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 Ppsa. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako funkcjonariusz był podporządkowany służbowo Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej. Należy wskazać, że każdy kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Prawo funkcjonariusza do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10). Z powyższych względów nie można uznać, że propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu stanowi akt lub czynność, która podlegałaby kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie również bezczynność organu w zakresie nie przedłożenia tej propozycji wyłączona jest spod kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.