IV SAB/Po 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. E. S. sp. z o.o. w W. na przewlekłość i bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. umarza postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza W. na rzecz W. E. S. sp. z o.o. w W. kwotę 168,40 zł (sto sześćdziesiąt osiem złotych 40/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2013 r. W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wznowionej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. przez Burmistrza W. od [...] kwietnia 2013 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak [...] Burmistrz W. wznowił postępowanie, na wniosek W.Sp. z o.o. z siedzibą w W., w sprawie wydanej na rzecz E.Sp. z o.o. z siedziba w P. decyzji Burmistrza W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych SN 15 kV i nn 4 kV w W. ul. D., w obrębie [...], na działkach o nr ewidencyjnych: [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Burmistrz W. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 02013 r. poz. 267. – dalej Kpa ). Po rozpoznaniu odwołania W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przekazało Burmistrzowi W. jako organowi właściwemu wniosek W.Sp. z o.o. z siedzibą w W., o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższe postanowienie w całości i umarzyło postępowanie pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 443/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddala skargę W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na powyższe postanowienie. Wyrok uprawomocnił się 30 sierpnia 2011 r. Ponadto wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 223/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddala skargę W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 8 lutego 20013 r., sygn. akt II OSK 1887/11 Naczelny Sąd Administracyjny W Warszawie oddalił skargę kasacyjną W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. od powyższego wyroku. Akta administracyjne sprawy zostały zwrócone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w dniu [...] marca 2013 r., zaś do Burmistrza W. wpłynęły [...] kwietnia 2013 r. (po ich przekazaniu w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Starostwo Powiatowe w W.). Wraz z pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz W. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. akta administracyjne sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. wezwała Burmistrza W. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na niezałatwienie sprawy i bezczynność Burmistrza W. w sprawie wznowionego postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin załatwienia sprawy – dwa miesiące od daty otrzymana postanowienia. Jednocześnie stwierdziło, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe postanowienie wpłynęło do organu I instancji [...] września 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło uzupełnienie powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wyjaśnienia treści powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. poinformowało o braku podstaw i możliwości do stwierdzenia nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. W dniu [...] grudnia 2013 r. Burmistrz W. wydał decyzję nr [...], w której odmówił uchylenia decyzji Burmistrza W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłość dotyczy nie rozpoznania sprawy ( wydania aktu) po jej wznowieniu postanowieniem z dnia[...]sierpnia 2010 r. Ponadto przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa"). Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa , w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi wystosował zarówno zażalenia jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie został wyczerpany tryb zaskarżenia. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona podniosła zarzut bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i zarzut przewlekłego postępowania. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumieć należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Obejmować ono będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Reasumując, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny czy w sprawie zaistniały zarzucane w skardze bezczynność i czy miały one charakter rażący oraz czy organ postępowania prowadził przewlekle i czy przewlekłość ta miała charakter rażący. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W tym miejscu wskazać należy, że instytucja bezczynności wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 Kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 Kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Oceniając powyższe zaznaczyć także trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ rozpoznał już sprawę wznowioną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydając w dniu [...] grudnia 2013r. decyzję nr [...], a wiec w sytuacji wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (zd. 1 art. 149 § 1 Ppsa, zob. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz (ewentualnie) o wymierzeniu organowi grzywny (zob. postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem do organu wpłynęły w dniu [...] kwietnia 2013 r., to w tym dniu rozpoczął bieg termin załatwienia tej sprawy przez Burmistrza W.. W ocenie składu orzekającego do terminu załatwienia sprawy nie można zaliczyć okresów, w którym akta sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. czy też w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w P. albowiem organ ma możliwość sporządzania bądź uzyskania kopii akt sprawy ( za zgodność z oryginałem) i rozpatrzenia sprawy na ich podstawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nawet przyjmując, iż sprawa należy do szczególnie skomplikowanych, to maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy upływał w dniu [...] czerwca 2013 r. (dwa miesiące od dnia [...] kwietnia 2013r.). Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie mimo przedłużenia terminu załatwienia sprawy, postanowieniem SKO z dnia [...] września 2013 r., nr [...] r., organ w zakreślonym mu terminie, który upłynął w dniu [...] listopada 2013 r., sprawy także nie rozpoznał. Tym samym uznać należy, że wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2013 r., nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy. Postępowanie organu w sprawie jest tym bardziej naganne gdy weźmie się pod uwagę, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony do organu w dniu [...] marca 2010 r., postępowanie w sprawie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. i sprawa do dnia wydania wyroku nie została zakończona decyzja ostateczną. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że Burmistrz W. przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – która jednak ustała jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. Dlatego uznać należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność SKO stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia odwołania. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi – a więc skarga była wówczas zasadną – lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 sentencji wyroku). W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności i przewlekłości Sąd w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa uznał, iż miały one charakter rażący (w pkt 2 sentencji wyroku). Orzekając w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że od dnia otrzymania akt administracyjnych Burmistrz W. przez okres ponad 8 miesięcy nie wydał aktu, a podejmowane czynności w sprawie (złożenie kolejnego wniosku o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy bądź też wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r.) nie były celowe i nie zmierzały do załatwienia sprawy. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 w zw. z art. 201 § 1 Ppsa oraz art. 91 w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 90, poz.594 ze zm.) uwzględniając uiszczony przez Skarżącą wpis (100 zł) koszty dojazdu na rozprawy w kwocie 68,40 zł.