IV SO/Po 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) przeciwko Wójtowi Gminy O. W. w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: 1. wymierzyć Gminie O. W. grzywnę w wysokości 2000 złotych (dwa tysiące zł); 2. zasądzić od Gminy O. W. na rzecz skarżącego Wojewody (...) kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia (...) r. Wojewoda (...) (dalej: "Wojewoda"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie grzywny Gminie O.W. (dalej też jako: "Gmina"), za nieprzekazanie Sądowi skargi na uchwałę Rady Gminy O.W. z dnia (...) r. (nr (...)) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu elektrowni wiatrowych w Gminie O. W., wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że ww. skarga (nr (...)) – wniesiona za pośrednictwem Rady Gminy O. W. (dalej: "Rada Gminy") w dniu 24 września 2014 r. – wpłynęła do Urzędu Gminy dnia (...) r. Pismem z (...) r. nr (...) Wójt Gminy O. W.(dalej: "Wójt"), w związku ze stwierdzonym przezeń zaginięciem i niewysłaniem oryginału ww. skargi do Sądu, zwrócił się do organu nadzoru o ponowne przesłanie wymienionych dokumentów. W odpowiedzi, pismem z (...) r. nr (...), Wojewoda wezwał Wójta do osobistego przekazania kserokopii ww. skargi do Urzędu Wojewódzkiego celem poświadczenia za zgodność z oryginałem. Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że zaskarżona ww. skargą uchwała stanowi akt prawa miejscowego, "który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i wszedł w życie", a Skarżący wnosił nie tylko o stwierdzenie nieważności tej uchwały, ale również o wstrzymanie jej wykonania. Uchylanie się Rady Gminy od obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") powoduje niemożność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, który, w ocenie organu nadzoru, został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Pełnomocnik zauważył ponadto, iż takie zachowanie Organu Gminy nie jest pierwszym, incydentalnym, ale w przeszłości już podobne zdarzenie miało miejsce – akta Sądu IV SA/Po 2/15 [powinno być: "IV SO/Po 2/15" – uw. Sądu]. Pismem z (...) r. Sąd przesłał Wójtowi odpis wniosku i wezwał do złożenia odpowiedzi, w terminie 30 dni pod rygorem skutków wynikających z art. 55 p.p.s.a. Wezwanie doręczono do Urzędu Gminy w dniu (...) r. W odpowiedzi na przesłany wniosek Wójt, pismem z (...) r., wniósł o odstąpienia od wymierzenia kary lub wymierzenia jej w najniższym wymiarze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mimo podjęcia zaskarżonej uchwały i jej opublikowania, w związku z otrzymaną skarga Wojewody z 24 września 2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności zapisów § 28 ust. 4, § 36 ust. 1 i § 41 pkt 1 lit. e ww. uchwały, nie podjęto żadnych działań zmierzających do wykonania uchwały, mimo iż Gmina jej realizacją jest bardzo zainteresowana. Z uwagi na błędy lub zaniechania pracownika biura rady gminy nie zostały akta przekazane do Sądu w terminie. Po stwierdzeniu tego faktu w wyniku podjętych działań, utrudnionych tym, że ww. osoba przebywa na bezpłatnym urlopie poza granicami kraju, odnaleziono oryginał skargi i przekazano ją niezwłocznie razem z aktami sprawy do Sądu. W stosunku do pracownika zostało wdrożone postępowanie o ciężkie naruszenie obowiązków służbowych, a na stanowisku obsługi rady gminy zatrudniona została nowa pracownica, która powinna prawidłowo prowadzić wszystkie czynności. Jednocześnie Wójt wyraził przekonanie, że poniesione szkody przez Gminę w wyniku zaistniałej sytuacji są tak duże dla Gminy w sensie finansowym, tj. utraconych dochodów (planowane dochody ze sprzedaży i dzierżawy gruntów) i wydłużenia cyklu inwestycyjnego planowanego zadania, że są znaczną i wystarczającą karą. Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto złożył wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Obecnie jest to: 10 × 3.899,78 zł (M.P. z 2016 r. poz. 145). Wskazać należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w ww. przepisie (por. postanowienie NSA z 05.07.2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 156). Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd "może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Dodatkowo, rozważając zasadność grzywny oraz określając jej wysokość, sąd administracyjny może brać pod uwagę również inne okoliczności, jak zwłaszcza: charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów oraz adekwatność grzywny do negatywnych konsekwencji wadliwej postawy organu. Dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienia NSA: z 28.11.2012 r., I OZ 868/12; z 25.08.2011 r., I OZ 597/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie grzywna może być wymierzana wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego, usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 06.06.2012 r., I OZ 418/12, OSP 2013, nr 7–8, poz. 75). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaniechanie organu w przekazaniu skargi nosiło cechy rażącego niedbalstwa. Wskazywane przez Wójta w piśmie procesowym z (...) r. "błędy lub zaniechania pracownika biura rady gminy" obciążają sam organ (odpowiedzialność za własny personel oraz ewentualną winę w nadzorze) i w żadnym razie nie uzasadniają odstąpienia od wymierzenia grzywny. Wysokość wymierzonej grzywny ((...) zł) mieści się niewątpliwie w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. i, w ocenie Sądu, jest adekwatna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu, z uwzględnieniem istotnych okoliczności tej sprawy. Sąd wziął w szczególności pod uwagę, że, z jednej strony, Gmina dopuściła się już w przeszłości analogicznego uchybienia (acz o wyższym stopniu zawinienia; umyślności) – które zostało napiętnowane przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt IV SO/Po 2/15 (wymierzona grzywna: (...) zł) – a, z drugiej strony, Gmina sama zorientowała się w powstałym zaniedbaniu i podjęła skuteczne działania w celu jego usunięcia (o czym świadczy zwłaszcza wystosowanie, z własnej inicjatywy, pisma do Wojewody z dnia (...) r.). Ponadto Sądowi wiadomym jest z urzędu – z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 926/15, w ramach której przedmiotowa skarga była rozpatrywana merytorycznie – że, wbrew twierdzeniom skargi i odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała nie została dotychczas opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym, a tym samym nie weszła w życie. Z tych wszystkich względów, biorąc pod uwagę występowanie zarówno okoliczności obciążających, jak i łagodzących w porównaniu z okolicznościami, w jakich doszło do uchybienia badanego w sprawie o sygn. akt IV SO/Po 2/15, Sąd uznał, że właściwym będzie wymierzenie grzywny w takiej samej, co poprzednio wysokości: (...) zł. Należy zaznaczyć, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu sądu. Jedynie jej górna granica została określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. (w zw. z odesłaniem z art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. z 2016 r. poz. 145) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł. Zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 (w zw. z art. 154 § 6) p.p.s.a. wynosi obecnie 38.997,80 zł. Należy zaznaczyć, że we wniosku Wojewody prawidłowo jako adresat postanowienia Sądu wymierzającego grzywnę za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wskazana została Gmina O. W., a nie jej organ uchwałodawczy: Rada Gminy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 21), gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a., osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 p.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo; art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art. 43, art. 51, art. 64, art. 84); to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej, jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Skoro zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina, a nie rada gminy, jest adresatem rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy (por.: postanowienie NSA z 10.12.2013 r., II OZ 1155/13; postanowienie WSA z 24.06.2015 r., IV SO/Po 2/15 – CBOSA). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 55 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył Gminie grzywnę w wysokości określonej w punkcie 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji postanowienia) – obejmujących w tym przypadku wyłącznie wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Wojewody, w wysokości 240 zł – orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).