I SA/Rz 17/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] . Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] września 2020r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]sierpnia 2020r., nr [...], którą odmówiono M. N. (dalej: Płatnik/Skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do maja 2020r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2020r. Płatnik wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacania ww. składek, za marzec, kwiecień i maj 2020r., za osoby ubezpieczone. Płatnik oświadczył, że na dzień 29 lutego 2020r. zgłaszał do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 osób. W piśmie z dnia 14 maja 2020r. ZUS powiadomił Płatnika o zwolnieniu z opłacania składek za marzec 2020r. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. ZUS odmówił mu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ww. ubezpieczenia - za kwiecień i maj 2020r. Powołując się na przepisy art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. - dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach) organ stwierdził, że Płatnik złożył dokumenty rozliczeniowe za kwiecień i maj 2020r. w dniu 1 lipca 2020r., w związku z czym nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na wskazane ww. ubezpieczenia za kwiecień i maj 2020r. Od powyższej decyzji Płatnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że pozostawał w przeświadczeniu o braku konieczności składania deklaracji, a zaistniałe zaniedbanie spowodowane było przez pracownika biura podatkowego. Podkreślił, że po zauważeniu braku deklaracji, niezwłocznie dopełnił tego obowiązku w dniu 1 lipca 2020r. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020r. ZUS utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia [...]sierpnia 2020r. Organ podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko o niespełnieniu przez Płatnika warunku zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w postaci przesłania deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020r. w wymaganym terminie do dnia 30 czerwca 2020r. Na powyższą decyzję Płatnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1.Naruszenie prawa materialnego: a) art. 31 zq ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumenty rozliczeniowe za miesiące kwiecień i maj 2020r. zostały złożone po terminie, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisu i wydanie niesłusznego rozstrzygnięcia, podczas gdy dokumenty rozliczeniowe zostały złożone w przepisanym terminie; b) art. 10 ustawy z dnia 20 września 2020r. wejście w życie nowych przepisów ustawy o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423), przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie przez ZUS ponownie z urzędu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień i maj 2020r., co spowodowało wydanie niesłusznego rozstrzygnięcia. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez zaniechanie przez organ wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności faktycznie dokonanych przez Skarżącego działań, jak również zaniechanie gromadzenia dowodów z urzędu i poszukiwania dalszych dowodów z urzędu bądź przeprowadzenia czynności administracyjnych, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem odmawiającego prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień i maj 2020 r. b) art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób niebudzący zaufania do organu polegającego na uznaniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres kwiecień i maj 2020 r. Powyższe uchybienia doprowadziły do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na błędnym przyjęciu, że nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres kwiecień i maj 2020r. oraz że nie złożył deklaracji z zachowaniem wymaganego terminu w sytuacji, gdy płatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji za uchybienie spowodowane przez biuro rachunkowe. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że nie był wzywany przez ZUS do uzupełnienia braków i nie miał świadomości, iż wymagany termin nie został zachowany. Jego zdaniem, nie powinien on ponosić negatywnych konsekwencji nie dopełnienia złożenia deklaracji przez biuro rachunkowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Kontroli Sądu została poddana decyzja ZUS, którą odmówiono Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień i maj 2020r., Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2020r. Skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19, w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia opisanych na wstępie składek, o których mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (za osoby ubezpieczone). Deklaracje rozliczeniowe za te miesiące zostały złożone w dniu 1 lipca 2020r., co jest bezsporne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłącznym powodem odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia było nie złożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r., określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy brak złożenia deklaracji rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020r. uzasadniał odmowę przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek. Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu należy wskazać, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jeśli zaś chodzi o przepisy proceduralne, to do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.), oraz art. 180 K.p.a., miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 K.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 K.p.a.). W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 9 kwietnia 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2021r., III SA/Po 940/20, dost. CBOiS). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących deklaracji rozliczeniowych jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. W ocenie Sądu nie było również wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla organu charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2021r., sygn. akt I SA/Rz 582/21, dost. CBOiS). Zaznaczenia wymaga, że Skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, brak udzielenia stronie przed dniem 30 czerwca 2020r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych, stanowi o naruszeniu przez organ wynikającego z art. 9 K.p.a., obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Przy czym organ zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019r., II SA/Sz 239/19 oraz z dnia 11 lutego 2021r., I SA/Sz 864/20, dost. CBOiS). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych ZUS umożliwił Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wyjaśnił mu przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co ostatecznie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącego. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, o słuszności stanowiska w kwestii obowiązku informowania przez organ wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, świadczy wprowadzanie przez ustawodawcę do ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2, obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wprawdzie powyższy przepis nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([.] września 2020r.), jednakże wskazuje on na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Zdaniem Sądu, uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa Skarżącego, nawet jeżeli nie złożył on deklaracji w wymaganym terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanemu w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla Skarżącego decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020r. nie złożył on do ZUS wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Dokumentami takimi organ już dysponuje, zatem nie będzie także podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ Skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych, nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.