I SA/Rz 461/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi S. spółka z .o.o. z siedzibą w S. na czynność Starosty Sanockiego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr PP.671.419.2020 w postaci wezwania do zwrotu dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadków obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej S. spółka z .o.o. z siedzibą w S. zwrot kwoty 200 (dwieście) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Przedmiotem skargi S. sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka/skarżąca) jest czynność Starosty Sanockiego z zakresu prawa administracyjnego w postaci wezwania Spółki pismem z dnia 18 maja 2022 r. nr PP.671.419.2020 do zwrotu części środków dofinasowania w wysokości [...] zł, udzielonego na podstawie umowy z dnia [...] września r., nr [...] o wypłatę dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 (dalej: Umowa o dofinasowanie). Skarżona czynność została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. W związku z panującą sytuacją ekonomiczną związaną z pandemią COVID-19 oraz istotnymi obostrzeniami związanymi z różnymi sferami życia gospodarczego, w Spółce wystąpił znaczny spadek obrotów. W związku z tym Spółka w okresie maj - sierpień 2020 r. korzystała z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników i ich pochodnych na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. dalej: ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19), w związku z wprowadzeniem w Spółce obniżonego wymiaru czasu pracy. Po zakończeniu okresu pobierania dofinansowania przyznanego w oparciu o art. 15g w/w ustawy, ze względu na utrzymującą się sytuację ekonomiczną wywołaną pandemią COVID-19, w szczególności znaczny spadek obrotów w odniesieniu do innych miesięcy aniżeli w przypadku dofinansowania z art. 15g Ustawy o COVID, Spółka wystąpiła o dofinansowanie w oparciu o art. 15zzb ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 m.in. w odniesieniu do tych samych pracowników, którzy w okresie maj - sierpień 2020 r. objęci byli dofinansowaniem na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy o COVID-19 składając do Starosty w dniu [...] września 2020 r. stosowny wniosek o przyznanie jej dofinansowania, na podstawie art. 15zzb ust. 1 Ustawy o COVID na okres trzech miesięcy od września do listopada 2020 r. Po dokonaniu analizy wniosku Spółki, organ w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego podjął rozstrzygnięcie o przyznaniu Spółce dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 i zawarł ze Spółką Umowę o dofinasowanie, na podstawie której Spółce wypłacono środki dla 160 pracowników w kwocie ogółem [...] zł. Spółka przyznane dofinansowanie wykorzystała zgodnie z celem, wykonując wszystkie zobowiązania nałożone na nią Umową o dofinasowanie i ustawą o przeciwdziałaniu COVID-19, a następnie w terminie przewidzianym ustawowo złożyła rozliczenie środków wypłaconych jej tytułem dofinansowania ze środków starosty. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r, organ, powołując się na § 3 ust 2 i 3 Umowy o dofinasowanie zawiadomił o wszczęciu kontroli w zakresie przestrzegania postanowień umowy, wydatkowania środków, o których mowa w § 1 ust. 1 Umowy, zgodnie z warunkami określonymi w umowie lub we wniosku oraz w zakresie właściwego udokumentowania oraz wykorzystania tych środków. Organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie wsparcia uzyskanego w ramach art. 15g ustawy o przeciwdziałaniu COVlD-19 ze wskazaniem wysokości i okresu dofinansowania oraz imiennej listy pracowników objętych dofinansowaniem. W uzasadnieniu w/w pisma organ sprecyzował, że jeśli przedsiębiorca skorzystał ze wsparcia w ramach art. 15g ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 to nie mógł uzyskać dofinansowania, na tych samych pracowników, przyznawanego w ramach art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID. W odpowiedzi na powyższe pismo, Spółka, pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. przedstawiła swoje wyjaśnienia kwestionując wykładnię przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 przedstawioną przez organ. Wskazała, że w całym okresie pobierania dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID jak i po jego zakończeniu wywiązywała się w pełni z obowiązków nałożonych na nią umową i ustawą oraz, że od samego początku była uprawniona do uzyskania dofinansowania z art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID. Powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych stanęła na stanowisku, że oba w/w rodzaje dofinansowań są odrębnymi rodzajami pomocy, które posiadają odrębne przesłanki do ich przyznania. W odpowiedzi na pismo organ podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, że wsparciem udzielonym przez Powiatowy Urząd Pracy w S. w trybie art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz wsparciem udzielonym przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie w trybie art. 15g ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 objętych zostało 154 tych samych pracowników Spółki "S" sp. z o.o.. Organ powołał się na stanowisko Departamentu Rynku Pracy Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, zgodnie z którym, nie ma przeszkód prawnych do łączenia obu instrumentów, z zastrzeżeniem, że dofinansowanie do wynagrodzeń z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy. W skardze na opisaną na wstępie czynność Starosty, określając ją jako aktem z zakresu prawa administracyjnego, Spółka zarzuciła: 1. naruszenie zasad postępowania, zasady praworządności, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: K.p.a.) mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jej niezastosowanie i oparcie się przy wydaniu skarżonego aktu na stanowisku Departamentu Rynku Pracy Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, które to stanowisko nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, podczas gdy organ powinien był się opierać jedynie na podstawie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, co w dalszej kolejności doprowadziło do wydania skarżonego aktu. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15zzb ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu COVlD-19 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz art. 15g ust. 16 ustawy o przeciwdziałaniu COVlD-19 w zw. z art. 15g ust. 18 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą organ uznał, że: - wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy, Spółka nie była uprawniona do otrzymania dofinansowania ze środków starosty w zakresie części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym stanowi art. 15zzb ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID nie jest możliwe łączenie dofinansowania z FGŚP oraz dofinansowania ze środków starosty w odniesieniu do tych samych pracowników w okresie przekraczającym łącznie 3 miesiące, w przypadku wcześniejszego skorzystania z dofinansowania z FGŚP, nawet jeśli dofinansowanie z każdego ze źródeł dotyczy innego okresu (okresy 3 miesięczne nie pokrywają się), - Spółka nie spełniała przesłanek do przyznania jej dofinansowania ze środków starosty i wypłacone jej dofinansowanie powinna zwrócić, podczas gdy, Spółka spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania dofinansowania ze środków starosty, o którym stanowi art. 15zzb ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, bowiem ustawa ta nie zawiera zakazu łączenia dofinansować z obu źródeł, a przedsiębiorcy znajdujący się w identycznym stanie faktycznym dofinansowanie takie otrzymali bądź nadal otrzymują. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie czynności wezwania do zwrotu otrzymanego dofinasowania, uznanie przez Sąd w wyroku uprawnienia skarżącej do uzyskania udzielonego jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę, że analiza wystosowanego do niej pisma, podobnie jak pisma ustosunkowującego się do jej stanowiska, prowadzi do wniosku, że, wbrew temu co wskazuje organ, podstawą, na której oparte jest żądanie zwrotu dofinasowania nie jest naruszenie jakiegokolwiek z postanowień umowy przez Spółkę. Organ mianowicie oparł swoje żądanie na twierdzeniu, że skoro Spółka skorzystała ze wsparcia w ramach art. 15g ustawy o przeciwdziałaniu COVlD-19 na określoną grupę pracowników to nie była uprawniona do uzyskania na tą samą grupę pracowników wsparcia, o którym mowa w art. 15zzb tej ustawy. W ocenie skarżącej rzeczywistym zamiarem organu jest zmiana treści podjętego wcześniej rozstrzygnięcia o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku Spółki o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID i niejako chęć ucieczki spod jurysdykcji sądów administracyjnych na rzecz jurysdykcji sądu cywilnego, podczas gdy z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika wprost, że ocena uprawnień do uzyskania dofinansowania ze środków starosty następuje w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczeń ze środków Starosty z uwagi na ich kumulację z dofinansowaniem z FGŚP na podstawie art. 15g ustawy o COVID zostały uznane za akty z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w szeregu orzeczeniach sadów administracyjnych m.in. w postanowieniach NSA: z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt: I GSK 230/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 229/21, z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 574/21, z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 748/21). Z kolei prawidłowość jej postępowania i zarazem nieprawidłowość wykładni dokonanej przez organ potwierdza zdaniem Spółki jednolite stanowisko Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyroki WSA w Lublinie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt; l SA/Lu 388/21, WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt; I SA/Rz 767/21 oraz z tego samego dnia sygn. akt SA/Rz 768/21 i WSA w Gdańsku w z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1082/21), które to Sądy wydały wyroki uchylające czynności starostów odmawiające przyznania przedsiębiorcom dofinansowali na podstawie art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COViD-19 ze względu na skorzystanie przez nich wcześniej z dofinansowań z Wojewódzkiego Urzędu Pracy. W odpowiedzi na skargę Starosta Sanocki wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu skargi Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skargą w niniejszej sprawie objęto pismo Starosty Sanockiego, w którym organ wezwał Spółkę do zwrotu środków w wysokości [...] zł wypłaconych na podstawie umowy z dnia [...] września r., nr [...] o wypłacie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 zawartej na podstawie art. 15 zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Skarżąca kwalifikuje w/w akt jako inny akt poddany kognicji sądów administracyjnych, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Mianowicie skarżąca uważa, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z odmową przez Starostę udzielenia jej wsparcia na podstawie art. 15 zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. W dotychczasowym orzecznictwie NSA (przykładowo postanowienia z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 139/21, z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21, z dnia 29 marca 2022) utrwalił się pogląd, że akty tego typu, jak "odmowa podpisania umowy" w przedmiocie dofinansowania projektu, w istocie spełniają wszystkie przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tzn. nie przynależą do kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3, mają charakter indywidualny, dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także są dokonywane/wydawane w zakresie administracji publicznej. Podkreśla się, że w działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.. Podkreśla się w tym orzecznictwie, że stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy przeciwdziałaniu COVID-19 stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W tego typu sprawach jak niniejsza mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny. W realiach kontrolowanej sprawy skarżona czynność podjęta została natomiast na kolejnym etapie, już po zawarciu umowy, nie może być więc mowy o odmowie przyznania dofinasowania, jak stara się przekonywać skarżąca. Ten etap został już bowiem zwieńczony zawarciem umowy o dofinasowanie. W ocenie Sądu sposobu rozstrzygania kwestii spornych już po zawarciu stosownej umowy, w pierwszej kolejności należy doszukiwać się w treści samej umowy o przyznaniu dofinasowania w tym wypadku umowy z dnia [...] września r., nr [...]. W § 2 w/w umowy przewidziano, że wykorzystanie otrzymanych środków niezgodnie z przeznaczeniem lub niespełnienie warunków na jakich zostało udzielone skutkuje obowiązkiem zwrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania Starosty. Jednocześnie w § 7 zastrzeżono klauzulę prorogacyjną poddając wszelkie spory powstałe w wyniku realizacji umowy na rzecz sądu cywilnego. Niemniej słusznie podnosi skarżąca, że pomimo, że organ odwołał się do naruszenia przez Spółkę § 2 ust. 5 umowy o dofinasowanie, zgodnie z którym niezgodne z warunkami określonymi w umowie lub we wniosku wykorzystanie otrzymanych środków obliguje beneficjenta do zwrotu tych środków na rachunek bankowy Urzędu Pracy, to jednak podejmując skarżoną czynność nie wykazał okoliczności uzasadniających takie stanowisko. Przeciwnie jak wynika z notatki datowanej na dzień 12 maja 2022 r. sporządzonej w związku z zarządzoną przez organ kontrolą prawidłowości wykorzystania otrzymanego wsparcia stwierdzono po jej przeprowadzeniu, że Spółka przeznaczyła otrzymane środki na koszty związane z wynagrodzeniami określonych pracowników objętych wnioskiem oraz, że wypełniła zobowiązanie utrzymania stanu zatrudnienia przez okres dofinansowania. De facto z treści skarżonego pisma wynika, że środki wypłacone na podstawie umowy z dnia 16 września 2020 r., organ kwalifikuje expressis verbis jako nienależne w części, w związku z tym, że zostały udzielone wbrew warunkowi z art. 15 zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, to jest pomimo, że te same koszty (wynagrodzenie tych samych pracowników) zostały dofinasowane z innego źródła, w tym przypadku na podstawie art. 15g ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Nie wdając się w tym miejscu w ocenę zasadności stanowiska organu, stanowiącego zasadniczy cel krytyki skargi, bo na tym etapie nie jest to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy, że istotą niniejszej sprawy jest to, że organ uznał przyznane wcześniej środki dofinasowania na podstawie art. 15 zzb ustawy o VAT za nienależne, bowiem udzielone wbrew zasadom jego przyznawania. Tego rodzaju sytuacja nie została objęta postanowieniami umowy o dofinasowanie i wynikającymi z niej zasadami co do dalszego postepowania w takiej sytuacji. W związku z tym norm postępowania na wypadek uznania przez organ, że udzielone wcześniej środki są niezależne, należy poszukiwać gdzie indziej. W ustępie 14 art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 zawarto regulację, zgodnie z którą w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dofinansowania nienależnie lub w nadmiernej wysokości przedsiębiorca zwraca dofinansowanie w całości lub tę część dofinansowania, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W przypadku stwierdzenia takich okoliczności, starosta wzywa przedsiębiorcę do zwrotu dofinansowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 15zzb ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19). W przywołanej ustawie brak dalszych zapisów co do postępowania organu na wypadek stwierdzenia, że otrzymane przez przedsiębiorcę dofinasowanie jest w całości lub w części nienależne. Z pewnością nie obejmuje tej sytuacji zapis klauzuli prorogacyjnej, a więc oddanie pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Zdaniem Sądu sposobu dalszego postępowania organu w takiej sytuacji należy doszukiwać się w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022, poz.1634, dalej u.f.p.). Reguluje ona m.in. zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (art. 1 pkt 4 u.f.p.). Art. 60 u.f.p. stanowi zaś, że środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności, a więc wymienione w sposób egzemplifikacyjny, dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, jakim jest m. in. Fundusz Pracy. Tak więc tryb odzyskiwania wypłaconych środków, niewątpliwie o charakterze publicznoprawnym, będzie regulować ustawa o finansach publicznych z uwzględnieniem regulacji ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Niejako potwierdzeniem takiego stanowiska jest to, że ustawodawca przy decyzjach wtórnych w odniesieniu do obowiązku zwrotu udzielonego już dofinasowania, a dotyczących ulg w spłacie podlegającego zwrotowi dofinasowania, wprost odwołuje się do ustawy o finansach publicznych (art. 15zzb ust 19 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19). W świetle regulacji ustawy o finansach publicznych podstawą do dochodzenia należności z tytułu nienależnego dofinasowania udzielonego na podstawie art. 15zzb ustawy o przeciwdziałaniu COVID-jest ostateczna decyzja określająca wysokość przypadającego do zwrotu dofinasowania. Wskazać należy na inne regulacje dotyczące wsparcia przedsiębiorców, gdzie również kompetencje do przyznania wsparcia poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorcą przyznano starostom, gdzie przewidziano, w razie niespełnienia warunków nakreślonych w przepisach przez prawodawcę, uzależniających przyznania wsparcia finansowego, możliwość orzeczenia zwrotu dofinasowania (vide ustawa z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U z 2020, poz. 694 ze zm., dalej: specustawa funduszowa) oraz przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020, poz. 818 ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa). Zwrot ten w myśl przepisów ustawy wdrożeniowej odbywa się w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o finansach publicznych (art. 9 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej). Faktem jest, że kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dość zróżnicowana i pojemna. Taki szeroki zakres w/w regulacji ma wyraźny charakter i cel gwarancyjny, bowiem umożliwia poddanie kontroli sądowej również takich form działalności administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a tym samym zapewnia obywatelowi gwarancje procesowe w dochodzeniu lub obronie ich praw i obowiązków. W ten sposób wytyczone zostały granice kwalifikowania określonych form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" determinuje ingerencję władczą organu administracji w sferę praw i obowiązków obywatela. Jeżeli dane działanie nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną obywatela i jego relacje z organem władzy państwowej to takie działanie nie jest innym aktem lub czynnością prawną poddaną kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu z takim działaniem organu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. De facto kontroli Sadu poddana została czynność materialno – techniczna, nie spełniająca przesłanek z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., bowiem organ urzeczywistnia obowiązek wynikający z przepisów prawa przez jego konkretyzację, ale nie przesadzając ostatecznie o wskazanym w omawianym piśmie obowiązku. Trudno uznać, aby omawiana czynność wiążąco wpływała na sytuację prawną skarżącej, w tym sensie aby ostatecznie określiła ciążący na niej obowiązek zwrotu otrzymanego dofinasowania oraz jego zakres i to w sposób mogący stać się podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego do przymusowej realizacji tego obowiązku. Warto zauważyć, że omawiane pismo (wezwanie) nie zawiera żadnej informacji czy pouczenia o ewentualnym środku odwoławczym, nie mówiąc już o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu mamy w niniejszej sprawie do czynienia z czynnością materialno-techniczną, która tylko umożliwia polubowne załatwienie sprawy (dobrowolny zwrot środków w sprawach bezspornych), poznać stanowisko strony i przygotować grunt do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie określenia obowiązku zwrotu należności publicznoprawnej w razie braku dobrowolnego zwrotu tych środków. Można rzec, że dokonanie przedmiotowej czynności, niewątpliwie z zakresu administracji publicznej, miało miejsce w ramach wskazanego postępowania administracyjnego, które zwieńczone zostanie decyzją. Tak więc omawiana czynność Starosty będzie niejako podlegać weryfikacji na późniejszym etapie postępowania, co oczywiście nie narusza zasady prawa do sądu ani prawa do zaskarżania rozstrzygnięć. Skarżąca będzie mogła bronić swoich praw przed sądem administracyjnym - w razie takiej potrzeby - ale dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie zwrotu otrzymanego dofinasowania. Reasumując, skoro skarżącej nie przysługiwało prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na opisaną na wstępie czynność Starosty, która nie posiada cech umożliwiających poddanie jej kontroli sądowoadministracyjnej, skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a..