I SA/Rz 475/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. sp.k w R. na uchwałę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Rada Miasta R., w dniu [...] maja 2012 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Stawki opłat zostały określone w załączniku do przedmiotowej uchwały. A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. (zwana dalej Spółką), wezwaniem z dnia 4 września 2017 r., zwróciła się do Rady Miasta R. o usunięcie naruszenia prawa, którego jej zdaniem organ ten dopuścił się, podejmując w dniu [...] maja 2012 r. uchwałę nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone adresatowi w dniu 7 września. Wskazując na nieustosunkowanie się Rady Miasta R. do wyżej opisanego wezwania, w dniu 24 października 2017 r. Spółka wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; zwanej dalej ustawą o drogach) poprzez przekroczenie przy konstruowaniu uchwały upoważnienia ustawowego, uzależniając wymiar opłaty za zajęcie pasa drogowego od kryterium nieprzewidzianego w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach, tj. rozróżniając w ust. 3 załącznika do uchwały reklamy (szyldy) jednoznacznie informujące o prowadzonej działalności, znajdujące się na obiekcie, w którym jest wykonywana, a którą to kategorią nie posługuje się art. 40 ust. 9 ustawy o drogach, 2) art. 40 ust. 8 ustawy o drogach, w zw. z art. 40 ust. 5 tego aktu, poprzez wyznaczenie w ust. 2 załącznika do uchwały, sposobu wyliczania opłaty, który to sposób został jednoznacznie sprecyzowany w ustawie o drogach, zawierającej upoważnienie dla rady gminy jedynie do określenia stawek, w efekcie czego Rada Miasta R. odeszła od swoich kompetencji, 3) § 115, § 116, § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w zw. z § 143 załącznika do tego aktu (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej rozporządzeniem), poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych, czego zakazuje rozporządzenie. Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że Prezydent Miasta R., wydając w dniu [...] marca 2017 r. decyzję nr [...], nakładającą na nią karę pieniężną w kwocie 58 410 zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej, posłużył się do wymiaru kary stawkami opłat, ustalonymi zaskarżoną uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r. W tym zakresie skarżąca dodała, że złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2017 r., nakładającej na nią karę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), rozpatrując odwołanie od tego rozstrzygnięcia, utrzymało go w mocy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Na decyzję SKO z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła skargę do WSA, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 831/17. Mając na uwadze powyższe skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała oddziałuje na nią bezpośrednio i indywidualnie, wobec czego ma ona interes prawny w jej zaskarżeniu. Do wniesionej skargi skarżąca dołączyła oprócz kopii wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz dowodu jego doręczenia także, jako dowód, kopię decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2017 r. W tym miejscu Sąd zauważa z urzędu, że wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 831/17, oddalono skargę Spółki na decyzję SKO z dnia [...] maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Prezydent Miasta R., reprezentujący Radę Miasta R., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. W pierwszej kolejności podkreślił jednak, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi, z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; zwanej dalej u.s.g.). W jego bowiem ocenie zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieodrzucenia przez Sąd skargi Spółki, Prezydent Miasta R. wniósł o oddalenie jej skargi, wskazując na niezasadność podniesionych w niej zarzutów. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że skarżąca ma w przedmiotowej sprawie interes prawny, który wynika z zaistniałego stanu faktycznego, a także przyszłych, mogących wystąpić stanów faktycznych. WSA postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 756/17 - odrzucił skargę A. sp. z o.o. sp. k. Od tego postanowienia Spółka - reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2100/18 - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Wydana przez Radę Miasta R. uchwała nie narusza prawa. Rozpatrując skargę Sad Administracyjny w pierwszej kolejności musi odnieść się do poglądów prawnych wyrażonych przez NSA w postanowieniu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2100/18. Poglądy wyrażone w tym postanowieniu mają bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego przez sąd aktualnie, w szczególności w zakresie interesu prawnego strony do skarżenia uchwały Rady Miasta R. Powołane postanowienie zapadło na skutek wniesienia przez spółkę skargi kasacyjnej od postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2018 r., na mocy którego to postanowienia sąd ten skargę strony odrzucił stając na stanowisku, że nie posiada ona interesu prawnego do skarżenia Uchwały Rady Miasta. Rozpatrując skargę kasacyjną NSA wyraził jednak pogląd, że okoliczności faktyczne sprawy powodują, że taki interes prawny spółka w rzeczywistości może posiadać. Z uzasadnienia wynika, że w tym zakresie sąd kasacyjny wywiódł swój pogląd z faktu, że toczyło się postępowanie o ukaranie spółki za umieszczenie reklamy w pasie drogowym i uprawniony organ wymierzył jej karę, przy czym przepisy uchwały zaskarżone aktualnie do WSA miały stanowić podstawę do określenia wysokości kary. Sąd kasacyjny wskazał, że nawet przepisy stanowiące podstawę do określenia wysokości kary mogą być uznane za naruszające interes prawny strony i może ona być zainteresowany tym, aby domagać się ich uchylenia jeżeli naruszają przepisy prawa powszechnego. Wskazał przy tym sąd kasacyjny, że "interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, przy tym mieć realny charakter. Natomiast związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków ". Należy przy tym jeszcze wskazać, że uwagi te zostały poczynione in abstracto ( wobec takiego też charakteru poglądów wyrażonych przez sąd I instancji ) i NSA nie stwierdził, że zaskarżone przepisy konkretnie interes prawny skarżącego naruszają, a jedynie dopuścił możliwość, że ten interes mogą naruszać. Takie rozumienie poglądów wyrażonych przez NSA będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odnośnie jednego z zaskarżonych przepisów. Stwierdzić więc należy, że NSA przyjął iż w przypadku, gdy przepisy zaskarżonej uchwały stały się podstawą do określenia praw lub obowiązków strony, to ma ona interes prawny w jej zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie spółka zaskarżyła do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem dwa ustępy załącznika do uchwały Rady Miasta: 1) ustęp 2 ustalający wysokość stawek opłat za zajecie pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W tym zakresie zakwestionowano zawarte w nim sformułowanie: "Jeżeli zajęcie nie obejmuje całego roku, opłatę ustala się według liczby dni zajmowania pasa drogowego w stosunku do liczby dni w danym roku kalendarzowym". 2) ustęp 3 ustalający wysokość stawek opłat za zajecie pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W szczególności dotyczyło to określenia opłaty podstawowej i kwalifikowanej przy przyjęciu zasad nieprzewidzianych w przepisach prawa powszechnego. Wskazać jeszcze trzeba, że podstawą wydania przez organ administracji – Prezydenta Miasta R. decyzji o wymierzeniu spółce A. sp. z o.o. sp. kom. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi publicznej krajowej były przepisy art. 19 ust.5, 21 ust.1 i 1a, 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i ust.3 lp.2 załącznika do uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Rady Miasta R. w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Wydając decyzje o wymierzeniu kary organ nie stosował zatem przepisu określonego w ust.2 lp 1 lub 2 załącznika do uchwały Rady Miasta R. Wynika to zarówno z podstawy prawnej wydanej decyzji, jak także ze sposobu ustalenia wysokości wymierzonej kary, gdzie posłużono się metodologią określania wysokości kary przewidzianą przez ustęp 3 załącznika, nie zaś ustęp 2. Określono zatem tę karę jako iloczyn powierzchni reklamy , ilości dni jej eksponowania i stawki za jeden dzień powiększone 10-kroptnie na mocy art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ust.2 załącznika i określenie będące przedmiotem zaskarżenia przez spółkę nie był zatem podstawą orzeczenia organu. Nie stał się podstawą określenia obowiązku spółki do zapłaty kary pieniężnej. Z uwagi na powyżej wskazane rozważania sądu odwoławczego, który interes prawny do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wywiódł z konkretnej i realnej ( już dokonanej ) interakcji tego przepisu z sytuacją prawną skarżącego ( nie jest wystarczające odnoszenie tego do przyszłości ) Sąd I instancji uznał, że w tym zakresie spółka nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Omawiany przepis nie został zastosowany wobec niej, a zatem nie posiada ona interesu prawnego do jego zaskarżenia. Ewentualne stwierdzenie jego niezgodności z prawem nie będzie miało znaczenia dla jej sytuacji prawnej. Skarga w tym zakresie podlega więc oddaleniu. W ocenie sądu nie będzie miał zastosowania w tym przypadku przepis art. 58 § 1 pkt 5a ppsa stanowiącym o odrzuceniu skargi w przypadku braku interesu prawnego strony. Ma on bowiem zastosowanie w takich przypadkach, kiedy brak interesu jest oczywisty. Gdy do stwierdzenia braku interesu prawnego dochodzi dopiero po dokonaniu analizy sytuacji faktycznej i prawnej sytuacji skarżącego skarga będzie podlegała oddaleniu jako merytorycznie niezasadna. ( tak też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 lipca 2018 r. II S.A/Łd 155/18 – dostępne w CBOSA ). Nie są również zasadne argumenty spółki w zakresie naruszenia przepisów prawa powszechnego poprzez sformułowania zawarte w ust.3 lp 2 i 3 załącznika do Uchwały. Przepisy art. 40 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych przewidują obowiązek posiadania zezwolenia zarządcy drogi, na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Przepis art. 40 ust.3 przewiduje, że za zezwolenie takie pobiera się opłatę, zaś przepis art. 40 ust.6 ( odnoszący się do przedmiotu umieszczonego w pasie drogowym przez spółkę ) wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Następnie art. 40 ust. 8 tej ustawy zawiera delegacje ustawową dla organów samorządu terytorialnego do określenia stawek opłaty za zajęcie 1 m2 drogi, przewidując górną stawkę dla zajęcia przewidzianego w art. 40 ust.6 w wysokości 10 zł. Przepis art. 40 ust 9 przewiduje zaś kryteria jakimi powinny kierować się organy przy ustalaniu stawek . Organ może więc wziąć pod uwagę: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepis ten ma znaczenie kluczowe. Wynika bowiem z niego, że organ ustalając wysokość opłaty bierze pod uwagę rodzaj zajęcia pasa drogowego, jak także rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym Przepis ten zezwala zatem na różnicowanie opłaty za zajecie pasa drogowego w zależności od rodzaju umieszczonego w tym pasie obiektu. Nie jest sprzeczne z tym przepisem zróżnicowanie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym rożnego rodzaju reklam. Gmina może różnicować taka opłatę w zależności od rodzaju urządzenia lub obiektu umieszczonego w takim pasie. Należy przy tym jeszcze regulacje zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego odnieść do realiów niniejszej sprawy. Otóż gmina wprowadziła opłatę podstawową ( w wysokości 5, 3 lub 2 złotych w zależności od rodzaju drogi ), a także opłatę kwalifikowaną, uprzywilejowaną, w mniejszej wysokości za tzw. szyldy. Kara została wymierzona spółce w oparciu o stawkę podstawową. Określenie stawki pomniejszonej jest więc obojętne dla jej sytuacji prawnej. Mogłaby ona zgłaszać zarzuty, gdyby określono stawkę podwyższona i według tej stawki została by ukarana. Tak jednak się nie stało. W ocenie sądu nie zachodzą również przesłanki do zakwestionowania sposobu określenia stawki łagodniejszej. Zawarte w załączniku ust.3 lp 3 kryteria są określone w sposób wystarczająco precyzyjny. Chodzi o reklamę umieszczoną na siedzibie podmiotu, a także informująca o jej działalności gospodarczej. Niewątpliwie w oparciu o tak określone kryteria zapis ten może być stosowany. Nie budzi tez wątpliwości ,że przesłanki te nie zostały spełnione przez skarżącą. Z tych względów sąd skargę oddalił w myśl art. 151 ppsa.