I SA/Rz 590/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2020r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...], którą odmówiono A.L. (dalej: zobowiązana/skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020r. O takie zwolnienie ubiegała się zobowiązana we wniosku z dnia 6 kwietnia 2020r., wskazując m.in., że zwraca się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne, rentowe i wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie - za marzec, kwiecień i maj 2020r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. ZUS odmówił zobowiązanej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ww. ubezpieczenia - za kwiecień 2020r. Powołując się na przepisy art. 31zo ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. - dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach) organ uznał, że zobowiązana nie przesłała w wymaganym terminie do 30 czerwca 2020r. dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020r., które zostały złożone dopiero w dniu 10 sierpnia 2020r. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że dokumenty rozliczeniowe zostały wysłane w dniu 22 maja 2020r., a następnie złożone w wersji papierowej, gdyż nie były widoczne w systemie informatycznym ZUS. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020r. ZUS utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia [...] sierpnia 2020r. Organ podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko o niespełnieniu przez zobowiązaną, wynikającego z art.31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, warunku zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, tj. przesłania deklaracji rozliczeniowych w wymaganym terminie do dnia 30 czerwca 2020r. Organ wskazał, że dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020r. zostały przekazane do ZUS w dniu 10 sierpnia 2020r., z datą wypełnienia 14 maja 2020r. Na powyższą decyzję zobowiązana złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu dokumenty rozliczeniowe zostały złożone terminowo, lecz z informacji pracownika organu wynikało, że nie są one widoczne w systemie informatycznym ZUS. W związku z powyższym skarżąca złożyła dokumenty w formie papierowej. Skarżąca zaznaczyła, że dysponuje potwierdzeniem daty wysłania dokumentów w dniu 22 maja 2020r., (kserokopia dołączona do skargi) jednak nie jest w stanie wykazać, dlaczego nie zostały one uwidocznione w systemie informatycznym. W odprowadzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Kontroli Sądu została poddana decyzja ZUS, którą odmówiono skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19 w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania opisanych na wstępie składek za kwiecień 2020r. Wniosek zgłoszono w dniu 6 kwietnia 2020r. Deklaracje rozliczeniowe wpłynęły do ZUS w dniu 10 sierpnia 2020r. (wydruk z systemu informatycznego organu - k.64 akt sądowych). Skarżąca twierdzi, że przekazała deklaracje w dniu 22 maja 2020r., jednakże z nieznanych jej przyczyn nie zostały one uwidocznione w systemie informatycznym organu. Nie kwestionowała natomiast twierdzeń organu o braku zwolnienia z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020r. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, wyłącznym powodem odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia było nie złożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r., określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy brak złożenia deklaracji rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020r. uzasadniał odmowę przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek za kwiecień 2020r., tak jak twierdzi organ. Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu należy wskazać, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Stosownie zaś do art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020r. do dnia 31 maja 2020r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020r. Jeśli zaś chodzi o przepisy proceduralne, to do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 K.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 K.p.a.). W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 6 kwietnia 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021r., III SA/Po 940/20, dost. CBOiS). Organ powinien zatem zweryfikować wniosek pod kątem kompletności oraz spełnienia wymogów formalnych i w razie stwierdzenia braków w tym zakresie, poinformować skarżącą, że nieuzupełnienie brakujących dokumentów spowoduje wydanie decyzji odmownej. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących deklaracji doliczeniowych jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Organ w żaden sposób też nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń o wysłaniu przedmiotowej deklaracji w dniu 22 maja 2020r., co miał potwierdzać wydruk z systemu Płatnik, a co mogło ją utwierdzić w przekonaniu, że należycie wypełniła ciążące na niej obowiązki w tym zakresie. Zaznaczenia wymaga, że skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, brak udzielenia stronie przed dniem 30 czerwca 2020r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych stanowi o naruszeniu przez organ wynikającego z art. 9 K.p.a., obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Przy czym organ zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z 23 maja 2019r., II SA/Sz 239/19 oraz z 11 lutego 2021r., I SA/Sz 864/20, dost. CBOiS). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach rozpoznawanej sprawie nie stwardzono. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych, ZUS umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wyjaśnił jej przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co ostatecznie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu o słuszności stanowiska w kwestii obowiązku informowania przez organ wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, świadczy wprowadzanie przez ustawodawcę do ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2., obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wprawdzie powyższy przepis nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] września 2020r.), jednakże wskazuje on na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia ochronnej regulacji prawnej i tym samym wyznacza kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Zdaniem Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącej, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w wymaganym terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Co więcej, Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych istniał i skarżąca nie była z niego zwolniona, mimo że skarżąca tego nie kwestionowała, jest to bowiem zasadnicza kwestia z punktu widzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaznaczenia wymaga, że stanowisko organu dotyczące obowiązku składania przez skarżącą deklaracji – z odwołaniem się do ustawy systemowej – nie może być zamieszczany dopiero w odpowiedzi na skargę, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Kontroli sądowej nie podlega odpowiedź na skargę, lecz zaskarżona decyzja. Odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Strona ma prawo poznać argumentację organu zapoznając się z uzasadnieniem decyzji, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje, w czym wyraża się zasada prawa do obrony. Z przedstawionych względów, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pominie okoliczność, że brakujący dokument rozliczeniowy został złożony po 30 czerwca 2020r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie i w oparciu o uzupełnioną przez skarżącą w dniu 10 sierpnia 2020r. deklarację, wniosek skarżącej i dane znane organowi z urzędu, odniesie się do pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zwolnienia. Swoje stanowisko organ przedstawi w uzasadnianiu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych.