I SA/Rz 597/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A." z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi "A." sp. z o.o. w (dalej: skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] , którą odmówiono skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). Pismami datowanymi na dni 9 i 23 czerwca 2020 r. organ poinformował skarżącą o przyznaniu wnioskowanego zwolnienia odpowiednio w zakresie należności za marzec i maj 2020 r. Z kolei decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego zwolnienia w zakresie należności za kwiecień 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. skarżąca złożyła w dniu 8 lipca 2020 r., zatem po upływającym w dniu 30 czerwca 2020 r. terminie do ich przesłania. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że deklarację rozliczeniową za przedmiotowy miesiąc sporządził w terminie i był przekonany, że znajduje się ona w ZUS. W uzasadnieniu wniosku nadmieniono, że organ wysłał 29 czerwca 2020 r. do skarżącej zawiadomienie o niezłożeniu deklaracji za kwiecień w terminie. Po otrzymaniu zawiadomienia, brakujący dokument został niezwłocznie uzupełniony. Powodem nieterminowego złożenia deklaracji za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych ZUS były, jak podała skarżąca, problemy techniczne. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych należnych za kwiecień 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jak zaznaczył organ, skarżąca nie jest ustawowo zwolniona z obowiązku składania deklaracji. W ocenie organu, zachowanie terminu 30 czerwca 2020 r. jest wymogiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, zaś ustawodawca nie przewiduje żadnych wyjątków w zakresie przekroczenia terminu. Podnoszone przez skarżącą problemy techniczne nie mogły być podstawą do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Pismem z dnia 18 listopada 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję organu z dnia 19 października 2020 r. Skarżąca sprecyzowała, że podnoszone przez nią problemy techniczne związane były z dysfunkcją portalu PUE ZUS i niemożnością skontaktowania się z pomocą techniczną organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu jest kwestia konsekwencji niezłożenia przez skarżącą, w okolicznościach właściwych badanej sprawie, deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. w odpowiednim terminie. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: ustawa systemowa), opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Do postępowania zakończonego wydaną w powyższym stanie prawnym zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy systemowej oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku skarżącej z dnia 6 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. Nie można tracić z pola widzenia, że chodzi o rozwiązania nowe, podyktowane nadzwyczajną sytuacją, co tym bardziej winno skłaniać organ do pieczołowitego wywiązywania się z obowiązków wynikających z w/w zasad postępowania. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). Chodzi oczywiście o taki sposób informowania strony, aby nie tylko uświadomić jej o ciążących na niej powinnościach oraz konsekwencjach nie zadośćuczynienia tym obowiązkom, ale także aby umożliwić jej ich spełnienie, a więc zakreślenie w tym celu niezbędnego czasu. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów na to, że organ udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującej deklaracji rozliczeniowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącej zasygnalizował, że z początkiem lipca otrzymał datowane na 29 czerwca 2020 r. zawiadomienie od organu o niezłożeniu deklaracji w terminie. Jednak próżno szukać przedmiotowego zawiadomienia w aktach sprawy. Również organ nie powołuje się na ten dokument i nie odnosi się do niego zarówno w decyzji, jak i odpowiedzi na skargę. Nawet gdyby przyjąć, że organ podjął działania w kierunku udzielenia stronie informacji o konieczności uzupełnienia braków, to otrzymanie przedmiotowego pisma, jak podniósł pełnomocnik skarżącej, z początkiem lipca, uniemożliwiło uzupełnienie brakującej deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r. Zwrócić również należy uwagę, że skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym należy przyjąć, że doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 K.p.a., organ nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości, co do złożenia deklaracji. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to w odpowiednim czasie przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 K.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19 oraz z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zawraca ponadto uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed Organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Sąd dostrzega, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie obowiązywały, jednak wskazują one na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych. Innym aspektem sprawy, który nie powinien umykać organowi w niniejszej sprawie, jest to, że wniosek został złożony i był rozpatrywany w szczególnym okresie, w którym występowały problemy w kontaktowaniu się z organem, co w oczywisty sposób nie sprzyjało pełnej i nieskrępowanej drodze dochodzenia swoich uprawnień przez zobowiązanych. Tego rodzaju komplikacje sygnalizowała skarżąca w niniejszej sprawie. Tym bardziej, co już podkreślano wyżej, chodzi o rozwiązania ekstraordynaryjne, wprowadzane w krótkim czasie, praktycznie bez okresów przejściowych. A więc gdy strony te, w związku ze stanem epidemiologicznym, znalazły się w sytuacji uprawniającej do poszukiwania wsparcia publicznego, niwelującego w pewnym zakresie odczuwane skutki pandemii COVID-19, co jest sensem omówionych na wstępie rozwiązań, powinny otrzymać od organu, za pośrednictwem którego wsparcie owo otrzymują, daleko posuniętej pomocy w wypełnieniu przesłanek formalnych. Ratio spornego przepisu polega na umożliwieniu organowi dokonanie pełnej oceny zasadności złożonego wniosku. W niniejszej sprawie podejmując pierwszą decyzję w tej sprawie, ZUS dysponował już wymaganymi dokumentami. Godzi się jeszcze raz zwrócić uwagę na wprowadzony w późniejszym czasie przywołany już przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną do elastycznego podejścia do rygorów formalnych przewidzianych w/w ustawą. Uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącej, nawet jeżeli nie złożyła deklaracji w wymaganym terminie. Przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Stąd też, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uzna kwestionowaną deklarację rozliczeniową skarżącej za kwiecień 2020 r. jako złożoną terminowo i w oparciu o nią, wniosek skarżącej i dane znane organowi z urzędu, odniesie do pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.