I SA/Rz 630/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Bożena Wieczorska Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej zmieniającej uchwałę w sprawie budżetu miasta na 2009r. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że wymienione w punkcie 1 rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonywane do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Gminy kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 630/09 Uzasadnienie W dniu [...] stycznia 2009r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie budżetu miasta na 2009r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uznając, że doszło do naruszenia prawa tj. art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o fin. publ., w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o sam. gminnym oraz art. 94 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o szkol. wyższym, stwierdziło nieważność wskazanej wyżej Uchwały Rady Miejskiej, w części dotyczącej: 1) Wprowadzonych postanowieniami § 1 uchwały w ust.1 pkt 1 lit.c i d wydatków inwestycyjnych na nowe zadania ujęte w Załączniku Nr 6 do uchwały, zaklasyfikowane do działu 900 "Gospodarka komunalna", rozdział 90095 "Pozostała działalność", pn: a) Rozbudowa potencjału naukowo-dydaktycznego ośrodka akademickiego U. - segment B przy ul. K. w S. na kwotę 1.168.280.zł, w związku ze zgłoszeniem wniosku do RPO WP, b) Segment A kompleksu naukowo-dydaktycznego U. przy ul. K. w S. na kwotę 128.700.zł, w związku ze stworzeniem programu wspierania szkolnictwa wyższego w S. 2) Wprowadzonych zapisami § 1 pkt 2 badanej uchwały zmian w treści § 4.2 uchwały budżetowej oraz zmiany załącznika Nr 7A do uchwały budżetowej, w brzmieniu zgodnym z załącznikiem Nr 2 do badanej uchwały, stanowiącego "Wydatki inwestycyjne na rok 2009 związane z wieloletnim programem inwestycyjnym pn. "Poprawa stanu infrastruktury społecznej i technicznej oraz naukowo-dydaktyczno-gospodarczej w Gminie S.w latach 2009-2013" w kwocie 40.014.742.zł, zgodnie z Załącznikiem Nr 7A - w poz.17 wydatków inwestycyjnych na kwotę 128.700.zł oraz w poz.20 wydatków inwestycyjnych na kwotę 1.168.280.zł, o których mowa w pkt. 1 lit.a i b. 3) Wprowadzonych zapisami § 1 pkt 3 lit.c badanej uchwały zmian w treści § 4.3 uchwały budżetowej oraz zmiany Załącznika Nr 7B do uchwały budżetowej, w brzmieniu zgodnym z załącznikiem Nr 3 do badanej uchwały, stanowiącego "Limit wydatków na lata 2009-2011 na wieloletni program inwestycyjny pn. " Poprawa stanu infrastruktury społecznej i technicznej oraz naukowo-dydaktyczno-gospodarczej w Gminie S. w latach 2009-2013", zgodnie z załącznikiem 7B, - w poz. 3 wydatków inwestycyjnych na kwotę 128.700.zł, w poz.61 wydatków inwestycyjnych na kwotę 1.168.280.zł, o których mowa w pkt.1lit.a i b. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do realizacji przez miasto S. zadań inwestycyjnych, polegających na budowie obiektów dla potrzeb uczelni wyższej, gdyż stanowią one zadania z zakresu szkolnictwa wyższego, które mogą być realizowane przez uczelnię, a jednocześnie wykraczają poza zakres zadań własnych gminy. Natomiast z przepisów ustawy o szkol. wyższym, którą stosuje się również do U., m.in. z art. 90 ust. 3, art. 94 ust.1 pkt 10, ust. 6, art. 98 ust. 1 i art. 100 ust. 1 wynika, że nowa inwestycja winna być realizowana przez uczelnię wyższą we własnym zakresie, ze środków określonych w tej ustawie. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o fin. publ., art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem. Według Skarżącej, podejmując się realizacji z budżetu gminy wymienionych wyżej zadań inwestycyjnych z zakresu szkolnictwa wyższego Miasto uznało, że realizacja tych zadań wypełnia zapis art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym. Przepis ten uzyskał nowe brzmienie od dnia 30 maja 2001r., w wyniku zmiany dokonanej ustawą z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497). Dawną treść tego przepisu, stanowiącą, że zadania własne gminy obejmują sprawy z zakresu "oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo - wychowawczych", zastąpiło zadanie w zakresie "edukacji publicznej". W ocenie Skarżącej zadanie własne w zakresie "edukacji publicznej" wykracza poza zadania gminy uregulowane w ustawie o systemie oświaty i obejmuje również zadania z zakresu szkolnictwa wyższego. Pomoc szkołom wyższym ma charakter publiczny i leży w interesie lokalnej społeczności. Zadanie inwestycyjne zakwestionowane przez organ nadzoru jest realizowane na terenie gminy, czyli środki wydatkowane z budżetu gminy służyć będą przede wszystkim mieszkańcom gminy. Zdaniem Skarżącej przepis art.167 ust.2 ustawy o fin. publ. w zw. z art.6 ust.1 i art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym nie został naruszony, ponieważ wydatki budżetowe w zakresie określonym w uchwale Rady Miejskiej nr [...] zostaną przeznaczone na realizację zadań własnych gminy. Ponadto Skarżąca podniosła, że wydatki inwestycyjne objęte uchwałą miały być realizowane przy udziale środków zewnętrznych pozyskanych w ramach Programu Operacyjnego Rozwoju Polski Wschodniej 2007-2013, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 - działanie 5.1. Infrastruktura edukacji. Powołała się przy tym na korespondencję z Urzędem Marszałkowskim Województwa [...] w sprawie ubiegania się przez Gminę o dofinansowanie powyższego projektu i na umowę zawartą z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, dotyczącą przygotowania projektu indywidualnego dla projektu pn: "Stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. - jako ośrodka intensyfikacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski wschodniej". Powyższe zadanie zostało wpisane do Wieloletniego Programu Inwestycyjnego (WPI) pn. "Poprawa infrastruktury społecznej i technicznej oraz naukowo- dydaktyczno-gospodarczej w Gminie S. na lata 2009-2013, przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2008r. Wydatki na przedmiotowe inwestycje zostały zaplanowane w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie budżetu miasta na 2009r. ( w załącznikach 7A, 7B i 8A), a Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, sprawdzając powyższą uchwałę stwierdziło, że nie narusza ona prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i dodając, że uczelnia wyższa może wprawdzie otrzymywać środki z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, ale na cele, które określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2006r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych (Dz. U. Nr 264, poz.1796), czyli w formie dotacji celowych na realizację konkretnych zadań uczelni. Ustawę o szkol. wyższym stosuje się również do U. (art.1 tej ustawy), a stosownie do art.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1991r. o finansowaniu U. z budżetu państwa (Dz.U. Nr 61, poz.259 ze zm.) U. otrzymuje dotacje i inne środki z budżetu państwa na zasadach określonych dla uczelni publicznych. Zgodnie z art.94 ust.1 pkt 10 ustawy o szkol. wyższym uczelnia publiczna otrzymuje z budżetu państwa dotacje na realizację inwestycji. Natomiast w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe planowanie w budżecie gminy wydatków bezpośrednich, w tym inwestycyjnych, na rzecz szkół wyższych, w szczególności ze względu na brak odpowiedniego przepisu w ustawie o szkol. wyższym. W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2009r. Skarżąca powołała się na opinię sporządzoną przez prof. M. K. (dołączoną do pisma), z której wynika, że miasto S. nie podjęło zadań z zakresu szkolnictwa wyższego, lecz zadania z zakresu rozwoju gminy oraz rozwoju regionalnego i lokalnego, ponieważ budowa bazy naukowej, dydaktycznej i socjalnej dla szkolnictwa wyższego nie ma służyć realizacji przez gminę funkcji edukacyjnych w zakresie szkolnictwa wyższego, lecz została zaplanowana i jest realizowana jako czynnik stymulujący rozwój Miasta. Ponadto w piśmie z dnia 6 sierpnia 2009r. Skarżąca wskazała na błędy merytoryczne i rachunkowe w rozstrzygnięciach nadzorczych (Kolegium RIO i Wojewody), które czynią budżet miasta S. na 2009r. niespójny i niezgodny rachunkowo. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009r. pełnomocnik strony skarżącej podniosła, że zablokowanie zadania w trakcie realizacji inwestycji wiązać się będzie z karami finansowymi i pozbawi Gminę możliwości uzyskania środków z funduszy europejskich. Natomiast pełnomocnik organu nadzoru stwierdził, że brak jest przepisu szczególnego dotyczącego możliwości wznoszenia budynków przez gminę na rzecz uczelni wyższych. Ponadto, na uzasadnienie prezentowanego stanowiska, powołał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (III SA/Kr 318/05, II SA/Rz 706/07 i III SA/Lu 309/08). Odnosząc się do zarzutów skargi dodał, że budowa segmentów A i B została przez samą Gminę określona w uchwale jako nowe zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Wydatki inwestycyjne zaplanowane w zakwestionowanej uchwale dotyczą budowy budynku dydaktycznego ośrodka akademickiego U. - segment A i B, na gruncie należącym do Gminy S., który po wybudowaniu ma być przekazany w użyczenie uczelni wyższej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004r, poz.2603 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o gosp. nieruchomościami. Gmina nie zamierza prowadzić działalności w zakresie szkolnictwa wyższego, lecz chce przygotować bazę dla potrzeb wykonywania tego szkolnictwa przez szkołę wyższą w S. W istocie zatem Gmina chce realizować własne inwestycje, które służyć będą nie tylko uczelni wyższej, ale również mieszkańcom oraz rozwojowi Gminy. Spór pomiędzy stronami dotyczy uprawnienia Gminy S. do obciążenia własnego budżetu wydatkami na inwestycje (kompleks naukowo-dydaktyczny), które po zrealizowaniu przekazane będą w użyczenie uczelni wyższej funkcjonującej w S. (filia U.). W ocenie Sądu, wydatki na ten cel mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, a ich zaplanowanie w budżecie ma normatywne podstawy. Stosownie do treści art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym do zadań własnych gmin należy edukacja publiczna, a organ nadzoru nie kwestionuje, że pojęcie to obejmuje również szkolnictwo wyższe. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że powołany przepis art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym, jako przepis wskazujący zadania gminy, nie może stanowić samodzielnej podstawy do zaplanowania wydatków z budżetu gminy, lecz kompetencja rady gminy powinna mieć oparcie w przepisach szczególnych. W obszarze finansów publicznych obowiązuje bowiem zasada, że gminom wolno zaplanować wyłącznie takie wydatki, które są przewidziane prawem. Wyraźnie wynika to z treści art.167 ust. 2 ustawy o fin. publ., który stanowi, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Oznacza to, że wyłącznie istnienie pozytywnej regulacji umożliwia wydatkowanie środków z budżetu gminy. Taka konkluzja wynika z powołanych przez organ nadzoru na rozprawie orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela prezentowane tam stanowisko, że nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych. Jednakże wbrew stanowisku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w aktualnym stanie prawnym istnieją przepisy ustawowe o charakterze kompetencyjnym, na podstawie których gmina może zaplanować wydatki budżetowe przeznaczone na przedmiotowe inwestycje. Obok powołanego w zakwestionowanej uchwale przepisu art.18 ust.2 pkt 4 ustawy o sam. gminnym, będącego formalnoprawną podstawą podejmowania uchwał w sprawie budżetu przez radę gminy, są to przepisy ustawy o szkol. wyższym oraz ustawy o gosp. nieruchomościami. Przepis art.90 ust.2 ustawy o szkol. wyższym upoważnia m.in. jednostki samorządu terytorialnego do przekazania na wyposażenie tworzonej uczelni nieruchomości z własnego zasobu tych jednostek, natomiast przepis art.90 ust.3 stanowi, że Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać uczelniom nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem ustawodawca zezwala gminie na przekazanie na potrzeby uczelni wyższej, nieruchomości już istniejących w zasobie, to brak jest podstaw do twierdzenia, że gmina nie może wydatkować środków ze swojego budżetu na to, aby te obiekty najpierw wybudować. Słuszność takiego stanowiska potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. sygn. akt III RN 42/02, którego teza brzmi: "Zgodnie z dyspozycją art.13 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dopuszczalne jest dokonanie na cel publiczny, przez który rozumie się także "budowę lub utrzymywanie" (...) państwowych szkół wyższych (art.6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), darowizny nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego przez jej zarząd i za zgodą rady." W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie nie tylko nie narusza prawa, ale sprzyjać ma realizacji ustawowego zadania samorządu terytorialnego polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie "edukacji publicznej", o którym mowa w art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym. Ponadto stosownie do treści art.24 ust.2 ustawy o gosp. nieruchomościami gminne zasoby nieruchomości mogą być wykorzystywane na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych. Niewątpliwie budowa bazy dydaktycznej dla potrzeb wyższych uczelni jest realizacją celu publicznego i służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie "edukacji publicznej". Nie można też odmówić słuszności twierdzeniom Skarżącej, że przygotowanie bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych jest przedsięwzięciem wspierającym rozwój społeczno-gospodarczy Polski Wschodniej, który miał być realizowany przy udziale środków zewnętrznych pozyskanych w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007-2013. Gmina S. przystąpiła do realizacji projektu stworzenia kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. m.in. w oparciu o niekwestionowane przez organ nadzoru uchwały budżetowe oraz uchwały w sprawie Wieloletniego Programu Inwestycyjnego podjęte w latach ubiegłych (począwszy od uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2006r.) i kontynuuje to zadanie w 2009r. Niezrozumiałe jest niekonsekwentne stanowisko organu nadzoru, który uznał, że uchwała w sprawie budżetu miasta S. na 2009r., ujmująca w wydatkach zadanie pn: "Stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. jako ośrodka intensyfikacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski Wschodniej" oraz "Budowę obiektu dydaktyczno-badawczego wraz z wyposażeniem - filia U. (S.), nie narusza prawa, a jednocześnie zakwestionował zmiany tej uchwały w zakresie wysokości zaplanowanych wydatków na ten cel. Przedmiotowe wydatki, pomimo, że zostały wymienione w zakwestionowanej uchwale jako nowe zadania, są częścią w/w projektów. W związku z powyższym bezzasadne są, zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, zarzuty naruszenia przepisów art.167 ust.2 ustawy o fin. publ. w zw. z art.6 ust.1 i art.7 ust.1 ustawy o sam. gminnym. Zdaniem Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Skarżącą Gminę przepisu art.94 ust.6 ustawy o szkol. wyższym, mówiącego o możliwości otrzymywania przez uczelnię wyższą środków finansowych m.in. z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ przedmiotem kwestionowanej uchwały nie było przekazanie uczelni środków finansowych w jakiejkolwiek formie. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza przepisy art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gm. i art.90 ust.2 i 3 ustawy o szkol. wyższym, w zw. z art.6 pkt 6 i art.13 ust.2 ustawy o gospod. nieruchomościami. Z tego względu Sąd orzekł jak sentencji, w oparciu o przepis art.148 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), określanej jako ustawa p.p.s.a. Na podstawie art.200 ustawy p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 1 lit."c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 240zł.