I SA/Rz 646/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2020r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...], którą odmówiono R. D. (dalej: zobowiązany/skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020r. O takie zwolnienie zobowiązany ubiegał się we wniosku z dnia 9 kwietnia 2020r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. ZUS odmówił zobowiązanemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ww. ubezpieczenia - za marzec, kwiecień i maj 2020r. Powołując się na przepisy art. 31zo ust. 2 i ust. 4 i art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. - dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach) organ uznał, że zobowiązany nie przesłał w wymaganym terminie do 30 czerwca 2020r. dokumentów rozliczeniowych, za marzec, kwiecień i maj 2020r. Od powyższej decyzji zobowiązany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że brak przesłania deklaracji rozliczeniowych spowodowany był problemami technicznymi, które zaistniały po stronie ZUS. Niezależnie od tego, jego zdaniem, wnoszenie deklaracji było zbędne, gdyż nie był on zobowiązany do ich comiesięcznego składania. Podniósł, że podlegał on - jako przedsiębiorca opłacający składki wyłącznie za siebie i ustalający najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe - zwolnieniu z obowiązku składnia rozliczeń do ZUS tj. deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustalił tę podstawę – na podstawie art. 18c ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r., poz. 266 – dalej: u.s.u.s.). Wskazał, że pierwszym pełnym miesiącem 2020r., który został rozliczony, był styczeń, a w kolejnych miesiącach nie było zmian w naliczaniu składek, więc podstawa wymiaru nie zmieniła się. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020r. ZUS utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia [...] sierpnia 2020r. Organ podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko o niespełnieniu przez zobowiązanego, wynikającego z art.31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, warunku zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w postaci przesłania deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020r. w wymaganym terminie do dnia 30 czerwca 2020r. Organ wskazał, że od 1 lutego 2020r. podstawa wymiaru składek uległa zmianie i zobowiązany miał obowiązek złożyć wzorcową deklarację ZUS DRA za luty 2020r., od której deklaracje za kolejne miesiące powielałyby się w prawidłowych kwotach. Z uwagi na brak złożenia wzorcowej deklaracji rozliczeniowej za luty 2020r., deklaracje za kolejne miejsce nie mogły być systemowo powielane, a deklaracje za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie zostały złożone, w związku z czym zobowiązanemu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Na powyższą decyzję ZUS zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Kontroli Sądu została poddana decyzja ZUS, którą odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za marzec, kwiecień, maj 2020r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2020r skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19, w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia opisanych na wstępie składek. Deklaracje rozliczeniowe za te miesiące nie zostały złożone, co jest bezsporne. Skarżący twierdzi, że brak przekazania deklaracji spowodowany był problemami technicznymi leżącymi po stronie ZUS. Ponadto skarżący kwestionuje twierdzenia organu o braku zwolnienia z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień, maj 2020r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłącznym powodem odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia było nie złożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r., określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy brak złożenia deklaracji rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020r. uzasadniał odmowę przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek. Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu należy wskazać, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Stosownie zaś do art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020r. do dnia 31 maja 2020r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020r. Jeśli zaś chodzi o przepisy proceduralne, to do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 K.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 K.p.a.). W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 9 kwietnia 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021r., III SA/Po 940/20, dost. CBOiS). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących deklaracji rozliczeniowych jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. W ocenie Sądu nie było również wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla organu charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2021r., sygn. akt I SA/Rz 582/21, dost. CBOiS). Zaznaczenia wymaga, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, brak udzielenia stronie przed dniem 30 czerwca 2020r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych stanowi o naruszeniu przez organ wynikającego z art. 9 K.p.a., obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Przy czym organ zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z 23 maja 2019r., II SA/Sz 239/19 oraz z 11 lutego 2021r., I SA/Sz 864/20, dost. CBOiS). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach rozpoznawanej sprawy nie stwardzono. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych, ZUS umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wyjaśnił mu przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co ostatecznie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu o słuszności stanowiska w kwestii obowiązku informowania przez organ wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, świadczy wprowadzanie przez ustawodawcę do ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2, obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wprawdzie powyższy przepis nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji (1 października 2020r.), jednakże wskazuje on na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Zdaniem Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącego, nawet jeżeli nie złożył ona deklaracji w wymaganym terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Co więcej, Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych istniał i skarżący nie był z niego zwolniony, jest to bowiem zasadnicza kwestia z punktu widzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a stanowisko stron w tej kwestii jest sporne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący argumentował, że jako osoba prowadząca indywidualną działalność gospodarczą, opłacająca składki wyłącznie za siebie i ustalająca najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, podlegał zwolnieniu z obowiązku składnia do ZUS deklaracji rozliczeniowych - za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustalił tę podstawę. Skarżący wskazał, że rozliczył pierwszy pełny miesiąc tj. styczeń 2020r., w kolejnych zaś miesiącach nie było zmian w naliczaniu składek, więc podstawa wymiaru nie zmieniła się, co - jego zdaniem - świadczy o błędnym stanowisku organu w kwestii podlegania przez niego obowiązkowi złożenia deklaracji rozliczeniowych. Uzasadnienie decyzji niedostatecznie jasno wskazuje, dlaczego na skarżącym ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych za odnośne miesiące, a ustalenie takie wymagało szczegółowej analizy przepisów u.s.u.s. Jednoznaczne ustalenie tej kwestii wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Strona ma prawo poznać argumentację organu zapoznając się z uzasadnieniem decyzji, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje, w czym wyraża się zasada prawa do obrony. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla skarżącego decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020r. nie złożył on do ZUS wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Swoje stanowisko organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych, nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.