I SA/Rz 660/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Bożena Wieczorska Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej zmieniającej uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że wymienione w punkcie 1 rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonywane do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Gminy kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 660/09 UZASADNIENIE W dniu [...] lutego 2009r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie zaciągnięcia zobowiązania. Zmiana dotyczyła m.in. zobowiązania na zadanie pod nazwą "Stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. - jako ośrodka intensyfikacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski Wschodniej na rok 2012". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uznając, że doszło do naruszenia prawa tj. art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o fin.publ., w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o sam. gminnym oraz art. 94 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o szkol. wyższym, stwierdziło nieważność wskazanej wyżej Uchwały Rady Miejskiej, w części dotyczącej postanowień zawartych w poz. 1 Załącznika Nr 1 do uchwały, pn. " Wykaz zobowiązań na lata 2012-2013 ", o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej zadania pn. "Stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. - jako ośrodka intensyfikacji i rozwoju gospodarczego i społecznego Polski Wschodniej" - wydatki na rok 2012 - na kwotę 19.518.721 zł. W ocenie organu nadzoru zaciągnięcie przez Gminę zobowiązania na realizację inwestycji na potrzeby uczelni wyższych wykracza poza zadania własne gminy. Natomiast z przepisów ustawy o szkol. wyższym, m.in. z art. 90 ust. 3, art. 94 ust.1 pkt 10, ust. 6, art. 98 ust. 1 i art. 100 ust. 1 wynika, że nowa inwestycja winna być realizowana przez uczelnię wyższą we własnym zakresie, ze środków określonych w tej ustawie. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o fin. publ., art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym oraz art. 94 ust. 6 ustawy o szkol. wyższym, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem. Według Skarżącej podejmując się realizacji z budżetu gminy wymienionych wyżej zadań inwestycyjnych z zakresu szkolnictwa wyższego Miasto S. uznało, że realizacja tych zadań wypełnia zapis art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym. Przepis ten uzyskał nowe brzmienie od dnia 30 maja 2001r., w wyniku zmiany dokonanej ustawą z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie, oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497). Dawną treść tego przepisu, stanowiącą, że zadania własne gminy obejmują sprawy z zakresu "oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo - wychowawczych", zastąpiło zadanie w zakresie "edukacji publicznej". W ocenie Skarżącej zadanie własne w zakresie "edukacji publicznej" wykracza poza zadania gminy uregulowane w ustawie o systemie oświaty i obejmuje również zadania z zakresu szkolnictwa wyższego. Pomoc szkołom wyższym ma charakter publiczny i leży w interesie lokalnej społeczności. Zadanie inwestycyjne zakwestionowane przez organ nadzoru jest realizowane na terenie gminy, czyli środki wydatkowane z budżetu gminy służyć będą przede wszystkim mieszkańcom gminy. Dlatego, zdaniem Skarżącej, gmina ma prawo do realizowania przy udziale środków finansowych z własnego budżetu zadania inwestycyjnego, zmierzającego do stworzenia w S. kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych, jako zadania z zakresu "edukacji publicznej" oraz jako ośrodka intensyfikacji rozwoju społecznego i gospodarczego. Skarżąca dodała, że przedmiotowe zadanie nie jest nowe, ponieważ wprowadzone było do realizacji przez Gminę S. po raz pierwszy już w 2006r., a Gmina zawarła umowy na wykonanie prac projektowych i ponosiła na ten cel wydatki z budżetu w latach 2006-2008. Projekt pn: "Stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. - jako ośrodka intensyfikacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski wschodniej" został zgłoszony do Planu Inwestycyjnego Programu Operacyjnego Rozwoju Polski Wschodniej 2007 - 2013 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zaakceptowany i umieszczony na indykatywnej liście kluczowych projektów dla osi priorytetowej I. Powyższe zadanie zostało wpisane do Wieloletniego Programu Inwestycyjnego (WPI) pn."Poprawa infrastruktury społecznej i technicznej oraz naukowo- dydaktyczno-gospodarczej w Gminie S. na lata 2007-2011 pod numerem 7, przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2007r. i mimo kilkakrotnej zmiany dokonywanej przez Radę Miejską w 2007r. w WPI zadanie to było niewzruszane. Ponadto w dniu 31 marca 2008r. zawarta została umowa z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, dotycząca przygotowania projektu indywidualnego dla przedmiotowego zadania. Wydatki na przedmiotowe inwestycje zostały zaplanowane w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie budżetu miasta na 2009r., a Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, sprawdzając powyższą uchwałę stwierdziło, że nie narusza ona prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i dodając, że uczelnia wyższa może wprawdzie otrzymywać środki z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, ale na cele, które określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2006r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych (Dz. U. Nr 264, poz.1796), czyli w formie dotacji celowych na realizację konkretnych zadań uczelni. Zgodnie z art.94 ust.1 pkt 10 ustawy o szkol. wyższym uczelnia otrzymuje z budżetu państwa dotacje na realizację inwestycji. Natomiast w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe planowanie w budżecie gminy wydatków bezpośrednich, w tym inwestycyjnych, na rzecz szkół wyższych, w szczególności ze względu na brak odpowiedniego przepisu w ustawie o szkol. wyższym. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2009r. Skarżąca powołała się na opinię sporządzoną przez prof. M. K. (dołączoną do pisma), z której wynika, że miasto S. nie podjęło zadań z zakresu szkolnictwa wyższego, lecz zadania z zakresu rozwoju gminy oraz rozwoju regionalnego i lokalnego, ponieważ budowa bazy naukowej, dydaktycznej i socjalnej dla szkolnictwa wyższego nie ma służyć realizacji przez gminę funkcji edukacyjnych w zakresie szkolnictwa wyższego, lecz została zaplanowana i jest realizowana jako czynnik stymulujący rozwój Miasta. Ponadto w piśmie z dnia 6 sierpnia 2009r. Skarżąca wskazała na błędy merytoryczne i rachunkowe w rozstrzygnięciach nadzorczych (Kolegium RIO i Wojewody), które czynią budżet miasta na 2009r. niespójny i niezgodny rachunkowo. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009r. pełnomocnik strony skarżącej podniosła, że zablokowanie zadania w trakcie realizacji inwestycji wiązać się będzie z karami finansowymi i pozbawi Gminę możliwości uzyskania środków z funduszy europejskich. Natomiast pełnomocnik organu nadzoru stwierdził, że brak jest przepisu szczególnego dotyczącego możliwości wznoszenia budynków przez gminę na rzecz uczelni wyższych. Ponadto, na uzasadnienie prezentowanego stanowiska, powołał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (III SA/Kr 318/05, II SA/Rz 706/07 i III SA/Lu 309/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Wydatki inwestycyjne zaplanowane w zakwestionowanej uchwale dotyczą budowy wraz z wyposażeniem budynków dydaktycznych i biblioteki międzyuczelnianej, na gruncie należącym do Gminy S. i po wybudowaniu maja być przekazane w użyczenie uczelniom wyższym, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004r, poz.2603 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o gosp. nieruchomościami. Gmina nie zamierza prowadzić działalności w zakresie szkolnictwa wyższego, lecz chce przygotować bazę dla potrzeb wykonywania tego szkolnictwa przez szkoły wyższe w S. W istocie zatem Gmina chce realizować własne inwestycje, które służyć będą nie tylko uczelniom wyższym, ale również mieszkańcom oraz rozwojowi Gminy. Spór pomiędzy stronami dotyczy uprawnienia Gminy S. do obciążenia własnego budżetu wydatkami na inwestycje (baza naukowo-dydaktyczna i socjalna), które po zrealizowaniu przekazane będą w użyczenie uczelniom wyższym funkcjonującym w S. W ocenie Sądu wydatki na ten cel mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, a ich zaplanowanie w budżecie ma normatywne podstawy. Stosownie do treści art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym do zadań własnych gmin należy edukacja publiczna, a organ nadzoru nie kwestionuje, że pojęcie to obejmuje również szkolnictwo wyższe. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że powołany przepis art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym, jako przepis wskazujący zadania gminy, nie może stanowić samodzielnej podstawy do zaplanowania wydatków z budżetu gminy, lecz kompetencja rady gminy powinna mieć oparcie w przepisach szczególnych. W obszarze finansów publicznych obowiązuje bowiem zasada, że gminom wolno zaplanować wyłącznie takie wydatki, które są przewidziane prawem. Wyraźnie wynika to z treści art.167 ust. 2 ustawy o fin. publ., który stanowi, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Oznacza to, że wyłącznie istnienie pozytywnej regulacji umożliwia wydatkowanie środków z budżetu gminy. Taka konkluzja wynika z powołanych przez organ nadzoru na rozprawie orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela prezentowane tam stanowisko, że nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych. Jednakże wbrew stanowisku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w aktualnym stanie prawnym istnieją przepisy ustawowe o charakterze kompetencyjnym, na podstawie których gmina może zaplanować wydatki budżetowe przeznaczone na przedmiotowe inwestycje. Obok powołanego w zakwestionowanej uchwale przepisu art.18 ust.2 pkt 9 lit. "e" ustawy o sam. gminnym, będącego formalnoprawną podstawą podejmowania przez gminę uchwał w sprawie zaciągania zobowiązań, są to przepisy ustawy o szkol. wyższym oraz ustawy o gosp. nieruchomościami. Przepis art.90 ust.2 ustawy o szkol. wyższym upoważnia m.in. jednostki samorządu terytorialnego do przekazania na wyposażenie tworzonej uczelni nieruchomości z własnego zasobu tych jednostek, natomiast przepis art.90 ust.3 stanowi, że Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać uczelniom nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem ustawodawca zezwala gminie na przekazanie na potrzeby uczelni wyższej, nieruchomości już istniejących w zasobie, to brak jest podstaw do twierdzenia, że gmina nie może wydatkować środków ze swojego budżetu na to, aby te obiekty najpierw wybudować. Słuszność takiego stanowiska potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. sygn. akt III RN 42/02, którego teza brzmi: "Zgodnie z dyspozycją art.13 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dopuszczalne jest dokonanie na cel publiczny, przez który rozumie się także "budowę lub utrzymywanie" (...) państwowych szkół wyższych (art.6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), darowizny nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego przez jej zarząd i za zgodą rady." W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie nie tylko nie narusza prawa, ale sprzyjać ma realizacji ustawowego zadania samorządu terytorialnego polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie "edukacji publicznej", o którym mowa w art.7 ust.1 pkt 8 ustawy o sam. gminnym. Ponadto stosownie do treści art.24 ust.2 ustawy o gosp. nieruchomościami gminne zasoby nieruchomości mogą być wykorzystywane na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych. Niewątpliwie budowa bazy dydaktycznej dla potrzeb wyższych uczelni jest realizacją celu publicznego i służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie "edukacji publicznej". Nie można też odmówić słuszności twierdzeniom Skarżącej, że przygotowanie bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych jest przedsięwzięciem wspierającym rozwój społeczno-gospodarczy Polski Wschodniej, realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007-2013, z udziałem funduszy europejskich. Gmina S. przystąpiła do realizacji tego projektu m.in. w oparciu o niekwestionowane przez organ nadzoru uchwały budżetowe podjęte w latach ubiegłych (począwszy od uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2006r.) i kontynuuje to zadanie w 2009r. Niezrozumiałe jest niekonsekwentne stanowisko organu nadzoru, który uznał, że uchwała w sprawie budżetu miasta S. na 2009r., ujmująca w wydatkach zadanie pn: "Stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. jako ośrodka intensyfikacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski Wschodniej", nie narusza prawa, a jednocześnie zakwestionował zmiany tej uchwały w zakresie wysokości zaplanowanych wydatków na ten cel. W związku z powyższym bezzasadne są, zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, zarzuty naruszenia przepisów art. 167 ust. 2 ustawy o fin. publ. w zw. z art.6 ust.1 i art.7 ust.1 ustawy o sam. gminnym. Zdaniem Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Skarżącą Gminę przepisu art. 94 ust. 6 ustawy o szkol. wyższym, mówiącego o możliwości otrzymywania przez uczelnię wyższą środków finansowych m.in. z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ przedmiotem kwestionowanej uchwały nie było przekazanie uczelni środków finansowych w jakiejkolwiek formie. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza przepisy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o sam. gm. i art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o szkol. wyższym, w zw. z art. 6 pkt 6 i art. 13 ust. 2 ustawy o gospod. nieruchomościami. Z tego względu Sąd orzekł jak sentencji, w oparciu o przepis art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), określanej jako ustawa p.p.s.a. Na podstawie art.200 ustawy p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 1 lit."c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 240zł.