I SA/Rz 791/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. Decyzją z dnia {...} września 2020r., nr {...}Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia {...} lipca 2020r., {...}, którą odmówiono P.M. (dalej: zobowiązany/skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, FGŚP i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020r. O takie zwolnienie zobowiązany ubiegał się we wniosku z dnia 24 kwietnia 2020r. Decyzją z dnia {...} lipca 2020r. ZUS odmówił zobowiązanemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ww. ubezpieczenia za maj 2020r. Powołując się na przepisy art. 31zo i art. 31zq ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. - dalej: ustawa o COVID-19) organ uznał, że zobowiązany nie spełnił warunków zwolnienia, ponieważ nie przesłał w wymaganym terminie do 30 czerwca 2020r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020r. Od powyższej decyzji zobowiązany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że dokumenty rozliczeniowe wysłał w programie Płatnik w terminie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia {...} września 2020r. ZUS utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia {...} lipca 2020r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokumenty rozliczeniowe zostały złożone przez zobowiązanego po terminie tj. w dniu 15.07.2020r., a argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są wystarczające do jego pozytywnego rozpatrzenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zobowiązany wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, skutkujące odmową zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczenia składki za maj 2020 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie dochował wskazanego terminu i złożył deklaracje po terminie z przyczyn niezależnych od siebie, bowiem w czerwcu 2020 r. w programie Płatnik uległa zmianie omyłkowo forma składania deklaracji z wysyłki automatycznej na komunikację automatyczną. Skarżący nie zwrócił uwagi na ten fakt i uznał deklarację za złożoną w ustawowym terminie, po czym jednak zorientował się, że nastąpiła zmiana w systemie przekazu i niezwłocznie złożył deklarację elektroniczną za pomocą wysyłki automatycznej w dniu 15.07.2020 r. Dodał też, że przepis art.31zq ust.3 ustawy o COVID-19 nie zastrzega konkretnej formy złożenia deklaracji, a jedynie precyzuje termin jej złożenia. Jego zdaniem, nie można uznać jednoznacznie, że termin nie został zachowany, gdyż deklaracja w systemie Płatnik została złożona. Stanowisko odmienne jakie prezentuje organ w decyzji jest dla skarżącego krzywdzące i niezgodne z celem ustawy o COVID -19. Skarżący wprawdzie przeoczył w systemie wymóg złożenia deklaracji w formie elektronicznej, jednak było to wynikiem zmęczenia i stresu związanego z zaistniałą sytuacją pandemii koronawirusa, a co za tym idzie podjęcia nowych obowiązków związanych z zapewnieniem ciągłości działalności w tym trudnym czasie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w skardze. Kontroli Sądu została poddana decyzja ZUS, którą odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy, FGŚP i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2020r skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19, w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek m.in. za maj 2020r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłącznym powodem odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia było nie złożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jeśli zaś chodzi o przepisy proceduralne, to do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 K.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 K.p.a.). W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 24 kwietnia 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021r., III SA/Po 940/20, dost. CBOiS). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących deklaracji rozliczeniowych jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. W ocenie Sądu nie było również wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla organu charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2021r., sygn. akt I SA/Rz 582/21, dost. CBOiS). Zaznaczenia wymaga, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, brak udzielenia stronie przed dniem 30 czerwca 2020r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych, stanowi o naruszeniu przez organ wynikającego z art. 9 K.p.a. obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z 23 maja 2019r., II SA/Sz 239/19 oraz z 11 lutego 2021r., I SA/Sz 864/20, dost. CBOiS). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach rozpoznawanej sprawy nie stwardzono. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych, ZUS umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wyjaśnił mu przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co ostatecznie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu o słuszności stanowiska w kwestii obowiązku informowania przez organ wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, świadczy wprowadzanie przez ustawodawcę do ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2, obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wprawdzie powyższy przepis nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji ({...} września 2020r.), jednakże wskazuje on na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Zdaniem Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącego, nawet jeżeli nie złożył on deklaracji w wymaganym terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Co więcej, Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych istniał i skarżący nie był z niego zwolniony, jest to bowiem zasadnicza kwestia z punktu widzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla skarżącego decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020r. nie złożył on do ZUS wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Swoje stanowisko organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych, nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.