I SA/Rz 793/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], którą odmówiono T. S. (dalej: zobowiązany/skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. O takie zwolnienie zobowiązany ubiegał się we wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r.Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił zobowiązanemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. powołując się na przepisy art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. - dalej: ustawa o COVID-19) organ uznał, że zobowiązany nie spełnił warunków zwolnienia, ponieważ nie przesłał w wymaganym terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Od powyższej decyzji zobowiązany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że między innymi z uwagi na trudną sytuację zdrowotna swojej mamy nie mógł złożyć w terminie dokumentów rozliczeniowych. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokumenty rozliczeniowe zostały złożone przez zobowiązanego po terminie tj. w dniu 9 lipca 2020 r., a argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są wystarczające do jego pozytywnego rozpatrzenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zobowiązany wniósł o jej uchylenie. Skarżący nie przeczy temu, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została złożona przez niego z uchybieniem terminu, jednak wskazuje, że nastąpiło to z powodu szeregu niekorzystnych okoliczności powstałych między innymi na skutek pandemii COVID-19. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Kontroli Sądu została poddana decyzja ZUS, którą odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, FGŚP i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2020 r. skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19, w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za maj 2020 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłącznym powodem odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia było nie złożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jeśli zaś chodzi o przepisy proceduralne, to do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), miały zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 k.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 k.p.a.). W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20, dost. CBOiS). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakującej deklaracji rozliczeniowej jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. W ocenie Sądu nie było również wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla organu charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 582/21, dost. CBOiS). Zaznaczenia wymaga, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, brak udzielenia stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych, stanowi o naruszeniu przez organ wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19 oraz z dnia 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20, dost. CBOiS). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach rozpoznawanej sprawy nie stwardzono. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych, ZUS umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wyjaśnił mu przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co ostatecznie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu o słuszności stanowiska w kwestii obowiązku informowania przez organ wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, świadczy wprowadzanie przez ustawodawcę do ustawy o COVID-19 szczególnych rozwiązaniach przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2, obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020 r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wprawdzie powyższy przepis nie obowiązywał w dniu wydania decyzji z dnia 31 sierpnia 2020 r., jednakże wskazuje on na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m. in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Zdaniem Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącego, nawet jeżeli nie złożył on deklaracji w wymaganym terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Co więcej, Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych istniał i skarżący nie był z niego zwolniony, jest to bowiem zasadnicza kwestia z punktu widzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla skarżącego decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył on do ZUS wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Swoje stanowisko organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych, nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.