I SA/Rz 799/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. Przedmiotem skargi P. P. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającą w/w prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenia chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. Pismem wniesionym dnia 3 kwietnia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że deklaracje rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. wnioskodawca złożył w dniu 21 lipca 2020 r., zatem po terminie, który upływał w dniu 30 czerwca 2020 r.. Pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że decyzja odmowna jest dla niego krzywdząca, podkreślając, że nie wiedział o obowiązku złożenia deklaracji. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. organ utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie. Powołując się na obowiązujące w odnośnym okresie brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: ustawa systemowa) organ zaznaczył, że osoba fizyczna opłacająca składkę za dany miesiąc wyłącznie za siebie powinna przesłać deklarację rozliczeniową nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca. Organ podkreślił, że w związku ze zmianą przepisów dotyczących ulgi w opłacaniu składek, osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na mniejszą skalę, które korzystały z obniżenia składek na ubezpieczenia społeczne i opłacały składki wyłącznie za siebie, w 2020 r. miały obowiązek złożenia dwóch deklaracji: rozliczeniowej (symbol ZUS DRA), w której wskazywały wyliczone kwoty należnych składek za styczeń i luty 2020 r. oraz deklaracji rozliczeniowych część II (symbol ZUS DRA cz. II), w której za styczeń 2020 r. wykazałyby przychód z działalności gospodarczej w 2019 r., a za luty 2020 r. wykazałyby przychód i dochód z działalności gospodarczej w 2019 r. Jak podał organ, wnioskodawca deklaracje ZUS DRA i ZUS DRA cz. II za styczeń 2020 r. złożył 4 lutego 2020 r. Natomiast deklaracje za luty 2020 r. złożył 27 kwietnia 2020 r., po ustawowym terminie, zaś koniecznym warunkiem zwolnienia z obowiązku składania deklaracji za marzec i kolejne miesiące było złożenie deklaracji za luty w ustawowym terminie. Z kolei – jak zaakcentował organ – jednym z warunków przyznania zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest przekazanie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentów rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania. Organ podsumował, że wnioskodawca nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji, zaś złożenie ich w dniu 27 lipca 2020 r. zostało dokonane po wymaganym terminie. Tym samym wnioskodawca nie spełnił warunków przyznania zwolnienia. W skardze na powyższą decyzję skarżący podkreślił, że deklarację ZUS DRA cz. II za styczeń 2020 r. złożył w ustawowym terminie i nie wiedział, że za kolejny miesiąc ma złożyć kolejną deklarację, będąc w przekonaniu, że po złożeniu deklaracji za styczeń, deklaracje za kolejne miesiące się "klonują". O brakach w deklaracjach skarżący dowiedział się dopiero po terminie do ich złożenia. Skarżący zaznaczył, że skoro we wniosku o zwolnienie ze składek podał swój numer telefonu, z którego organ korzystał przy okazji prowadzenia innej sprawy, to również w przypadku przedmiotowego postępowania organ mógł poinformować go o zaistniałych brakach w takim terminie, aby możliwe było ich uzupełnienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, które zajął w zaskarżonej decyzji. W kontekście podnoszonego przez skarżącego braku wiedzy na temat konieczności złożenia odpowiednich deklaracji organ ocenił, że przedsiębiorca powinien wykazać się odpowiedzialnym zachowaniem, respektującym przepisy prawa i należytą staranność w dbaniu o własne interesy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu jest kwestia konsekwencji niezłożenia przez skarżącego, w okolicznościach właściwych badanej sprawie, deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w odpowiednim terminie. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy systemowej, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Podkreślenia wymaga, że do postępowania zakończonego wydaną w powyższym stanie prawnym zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy systemowej oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia w stopniu istotnym determinującym treść rozstrzygnięcia art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku o zwolnienie, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa, strona nie poniosła szkody. Nie można tracić z pola widzenia, że chodzi o rozwiązania nowe, podyktowane nadzwyczajną sytuacją, co tym bardziej winno skłaniać organ do pieczołowitego wywiązywania się z obowiązków wynikających z w/w zasad postępowania. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). Chodzi oczywiście o taki sposób informowania strony, aby nie tylko uświadomić jej o ciążących na niej powinnościach oraz konsekwencjach nie zadośćuczynienia tym obowiązkom, ale także aby umożliwić jej ich spełnienie, a więc zakreślenie w tym celu niezbędnego czasu. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów na to, że organ udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych, a jak twierdzi skarżący pracownik organu potrafił się z nim skontaktować w celu zweryfikowania pewnych kwestii w innej sprawie. Zaniechanie takich działań w niniejszej sprawie uniemożliwiło skarżącemu uzupełnienie brakującej dokumentacji w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r.. In concreto bezczynność skarżącego zarzucana przez organ wynikała z jego przeświadczenia, że nie ma on obowiązku składania comiesięcznych deklaracji, a nie ze świadomego jego łamania. Zwrócić również należy uwagę także na tę okoliczność, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym należy przyjąć, że doszło do naruszenia art. 9 K.p.a.. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu, organ nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości, co do złożenia deklaracji. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to w odpowiednim czasie przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżący – co słusznie podnosi on w skardze – miałby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 K.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19 oraz z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zawraca ponadto uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Sąd dostrzega, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie obowiązywały, jednak wskazują one na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych. Innym aspektem, który nie powinien umykać organowi w niniejszej sprawie, jest to, że chodzi o rozwiązania ekstraordynaryjne, wprowadzane w krótkim czasie, praktycznie bez okresów przejściowych. A więc gdy strona znalazła się w sytuacji uprawniającej do poszukiwania wsparcia publicznego, niwelującego w pewnym zakresie odczuwane skutki wprowadzonego stanu epidemii, co jest sensem omówionych na wstępie rozwiązań, powinna otrzymać od organu, za pośrednictwem którego wsparcie owe otrzymuje, daleko posuniętą pomoc w wypełnieniu przesłanek formalnych. Ratio spornego przepisu polega na umożliwieniu organowi dokonania pełnej oceny zasadności złożonego wniosku. W niniejszej sprawie podejmując pierwszą decyzję w tej sprawie (13 sierpnia 2020 r.), ZUS dysponował już wymaganymi dokumentami, złożonymi 21 lipca 2020 r. Godzi się jeszcze raz zwrócić uwagę na wprowadzony w późniejszym czasie przywołany już przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną do elastycznego podejścia do rygorów formalnych przewidzianych w/w ustawą. Uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącego, nawet jeżeli nie złożył deklaracji w wymaganym terminie. Przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Stąd też, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uzna kwestionowane deklaracje rozliczeniowe skarżącego za marzec, kwiecień i maj 2020 r. jako złożone terminowo i w oparciu o nie, wniosek skarżącego i dane znane organowi z urzędu, odniesie się do pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).