I SAB/Rz 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Jarosław Szaro / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita- Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013r. spraw ze skarg M. Ł. - na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] dotyczącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uwzględnia skargi na bezczynność i zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku, decyzji w przedmiocie odwołania M. Ł. od decyzji: - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania , 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 3) oddala skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. I SAB/Rz 3/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skarg M. Ł. jest bezczynność oraz przewlekłość postępowania, prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w sprawie z jej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i nr [...]. Z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR, decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i nr [...] przyznał M. Ł.: - jednolitą płatność obszarową w wysokości 2681,92 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1112,19 zł, - płatność ONW w wysokości 638,88 zł. W piśmie z dnia 6 maja 2010 r., złożonym w terminie otwartym do wniesienia odwołania od ww. decyzji, M. Ł. podała, że nie zgadza się z dokonanymi pomiarami jej działek, które stanowiły podstawę przyznania opisanych wyżej płatności. Wniosła o uwzględnienie jej pomiarów działek, bądź o dokonanie ponownego ich zmierzenia, gdyż te dokonane w toku dotychczas prowadzonego postępowania nie odpowiadają rzeczywistości. W piśmie przesłanym przez ARMiR – [...] Oddział Regionalny, wezwano M. Ł. do sprecyzowania, czy ww. pismo stanowi odwołanie od wyżej opisanych decyzji organu I instancji, czy też należy je traktować jako wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w jej gospodarstwie. Poinformowano przy tym, że w zależności od sposobu zakwalifikowania pisma z dnia 6 maja 2010 r., zostaną podjęte odpowiednie czynności wyjaśniające. W odpowiedzi na wezwanie M. Ł. wyjaśniła, że wnosi o ponowne zmierzenie jej działek. Wskazała przy tym, że wykonane przez nią, przy pomocy taśmy pomiary jej działek są dość dokładne. W odniesieniu do płatności przyznanych na 2010 r. wniosła o uwzględnienie danych, uzyskanych w wyniku ponownego pomiaru. W dalszej kolejności, w piśmie z dnia 01.07.2010 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR poinformował skarżącą, że na obecnym etapie postępowania przeprowadzenie kontroli na miejscu i wykonanie pomiaru działek nie jest możliwe. Gdy producent rolny nie zgadza się z pomiarami wykonanymi w czasie kontroli, może zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) zgłosić do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji umotywowane zastrzeżenia na piśmie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. W przedmiotowej sprawie taki protokół został doręczony w dniu 16.03.2010 r., zatem 14 - dniowy termin na zgłoszenie uwag do pomiarów upłynął w dniu 30.03.2010 r. Jednocześnie wskazano, że w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW na 2010 r., wszelkie żądania należy zgłaszać do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który jest właściwy do prowadzenia postępowań w tych sprawach. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2012 r. M. Ł. złożyła do Prezesa Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w sprawie dotyczącej załatwienia jej pisma z dnia 6 maja 2010 r. Skarżąca podniosła, że organ II instancji, kierując do niej wezwanie z dnia 01.07.2010 r. naruszył art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), gdyż odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia natomiast wystarczy, że strona wyrazi swoje niezadowolenie z decyzji. Mimo, że w piśmie z dnia 06.05.2010 r., skarżąca nie określiła bezpośrednio przedmiotu zaskarżenia, to jednak należało uznać, że wniosła odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Wyraziła bowiem brak zgody na przyjętą w zaskarżonych rozstrzygnięciach powierzchnię konkretnych działek a także zawarła wnioski o przyjęcie pomiarów skarżącej bądź dokonanie nowych. Za traktowaniem ww. pisma jako odwołania przemawia również fakt, że zostało wniesione do organu odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji, czyli zgodnie z pouczeniem, zawartym w decyzjach Kierownika Biura Powiatowego ARMiR. Natomiast organ odwoławczy zwracając się o sprecyzowanie pisma, powinien był postąpić zgodnie z art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe, [...] Oddział Regionalny ARiMR w piśmie z dnia 31.08.2012 r. przedstawił dotychczasowy przebieg kontrolowanego postępowania i stwierdził, że podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia charakteru żądania, zawartego w piśmie z dnia 6 maja 2010 r. Uznał również, że słusznie zakwalifikowano ww. pismo jako wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu. W związku z powyższym, M. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika M. Ł., wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jej odwołania z dnia 6 maja 2010 r. Powołując się na dotychczasowy przebieg postępowania skarżąca podkreśliła, że zawsze nie zgadzała się z dokonanymi pomiarami działek, przyjętymi przez organy dla celów przyznania przedmiotowych płatności. Zdaniem skarżącej, kwestionowanie pomiarów jej działek było równoznaczne z zaskarżeniem decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o ich oddalenie z przyczyn podanych w piśmie, stanowiącym odpowiedź na zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skargi na bezczynność organu są uzasadnione, nie są zaś uzasadnione skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadnione. Jak już wyżej zostało to przestawione, przedmiotem skarg jest postępowanie organu administracji, a konkretnie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w trakcie rozpoznawania przedstawionego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR pisma, potraktowanego jako odwołanie od decyzji tegoż organu, w przedmiocie dopłat bezpośrednich i płatności ONW. Otrzymawszy pismo potraktowane przez organ pierwszej instancji jako odwołanie, organ II instancji nabrał wątpliwości, czy rzeczywiście stanowi ono środek odwoławczy i wezwał skarżącą do sprecyzowania, czy rzeczywiście stanowi ono odwołanie, czy też stanowi wniosek o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu – pomiarów działek. Na tak sprecyzowane pytanie skarżąca odpowiedziała, że chce ponownego pomiaru działek. W tych okolicznościach jej pismo zostało przez organ załatwione pismem, w którym stwierdzono, że upłynął termin do żądania przeprowadzenia takiej czynności. Takie postępowanie organu jest aktualnie przedmiotem kontroli Sadu Administracyjnego, pod kątem możliwości uznania go za działanie przewlekłe lub bezczynne. Dokonanie oceny postępowania organu pod kątem wyczerpania którejś z tych okoliczności musi zostać poprzedzone przedstawieniem rozumienia tych pojęć przez sąd. Należy zatem stwierdzić, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania to prowadzenie postępowania w taki sposób, że organ przeprowadza czynności w jego trakcie, lecz czynności te są spóźnione, niepotrzebne lub prowadzone bez właściwej ich koncentracji, bez wykorzystania możliwości ich sprawnego i szybkiego przeprowadzenia. W tej sytuacji, pomimo podejmowania czynności przez organ, w istocie rzeczy sprawa nie jest jednak rozpatrywana w rozsądnym terminie, co powoduje zwłokę, z reguły narażając stronę lub strony postępowania na negatywne konsekwencje braku wydania stosownego aktu w takim terminie. Pojęcie to jest pojęciem rozłącznym od pojęcia bezczynności organu. Stanowi samoistną przesłankę wydania orzeczenia w trybie art.149 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa.). Przez bezczynność organu należy natomiast rozumieć taką sytuację, kiedy organ nie podejmuje żadnej czynności, chociaż z punktu widzenia przepisów prawa czynność taka powinna być przez niego podjęta. Nie ma przy tym znaczenia, czy przyczyną "milczenia organu" jest jego zła wola, czyli organ wie, że powinien podjąć czynność, czy wydać akt, ale tego nie czyni, czy też w oparciu o błędne przesłanki prawne, stoi na stanowisku, że żadnej czynność podejmować nie musi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.10.2012 r., II SAB/Kr 130/10 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując takiego właśnie zdefiniowania pojęć będących podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, Sąd stanął na stanowisku, że nie są zasadne skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że nie doszło w niniejszej sprawie do realizacji znamion takiego uchybienia w działaniu organów administracji. W trakcie postępowania przed organem drugiej instancji nie podejmowano bowiem czynności o takim charakterze, jak wyżej sprecyzowano. W tej sytuacji skargi, o ile powołują się na tę okoliczność nie są zasadne. Słusznie natomiast powołuje się skarżąca na bezczynność organu przy rozpoznawaniu złożonego przez nią pisma, poprzez potraktowanie go jako wniosku o ponowne pomiary działek, nie zaś odwołania od decyzji, wydanych przez organ I instancji. W tym miejscu należy wskazać na przepis art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa.), który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jest to jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i zawarte w niej nakazy powinny być rozumiane tak szeroko, jak to tylko jest możliwe. Organy administracji rozpatrujące sprawy obywatela powinny zatem, nie tylko informować go o przysługujących mu uprawnieniach, ale także czuwać nad tym , aby nie poniósł on szkody na skutek nieznajomości prawa. Przez szkodę o której mowa w tym przepisie należy rozumieć wszelkie pogorszenie sytuacji strony w postepowaniu, zarówno procesowej, jak też odnoszące się do jego uprawnień z zakresu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie przepis ten wymagał szczególnie ścisłego przestrzegania, gdyż stroną w postępowaniu była osoba o niskim poziomie wykształcenia, zajmująca się uprawą roli, nie znająca się na zawiłościach procedur związanych z otrzymywaniem dopłat należnych rolnikom z tytułu posiadanych gruntów. Organ powinien zatem należycie informować ją o okolicznościach prawnych sprawy, jak również o możliwościach przyjętej drogi postępowania (w tym odwołań), pouczając ją także o konsekwencjach podjętych działań tak, by nie poniosła ona szkody. Pogląd taki wydaje się być ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przykładowo można wymienić: -wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 230/10, który stwierdził, że organ nie może ograniczać się do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić, by uniknąć szkody; -wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., I OSK 1804/10, który stwierdził, że w przypadku nieprecyzyjnych zapisów podania organ administracji ma obowiązek stosownie do okoliczności, pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniechań; -wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Go 234/11, który stwierdził, że o tym jaki jest charakter pisma decyduje strona, jednakże organ w razie istnienia wątpliwości w tym zakresie ma obowiązek pouczyć ją o jej sytuacji procesowej i przysługujących środkach, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa; -wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2005/11, który stwierdził, że dopiero po uzyskaniu pełnej wiedzy co do skutków wyboru dokonywanego przez stronę, można mówić o wypełnieniu obowiązku informacyjnego z art. 9 kpa; -czy też w końcu wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., I SA/Kr 143/12, który stwierdził, że organa powinny tak odczytać żądanie strony, by nie poniosła ona negatywnych konsekwencji. Powyżej przedstawione w sposób skrótowy orzecznictwo sadów administracyjnych w omawianej kwestii pozwala na wyeksponowanie poglądu, że obowiązkiem informacyjnym ujętym w art. 9 kpa objęty jest nie tylko nakaz poinformowania strony o przysługujących jej środkach w ramach prowadzonego postępowania, ale także obejmuje on zobowiązanie organu do poinformowania strony o możliwych negatywnych dla niej konsekwencjach podjętego wyboru. Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie organ obowiązkowi informacyjnemu zadość nie uczynił. Jak wynika z akt sprawy, podjął on wątpliwość, czy pismo przedstawione mu jako odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego stanowi w istocie odwołanie od tych decyzji i zwrócił się do strony przedstawiając jej możliwe rozumienia tego pisma, a więc jako wniosku o ponowne przeprowadzenie pomiarów lub odwołania. Organ jednak (znając prawo) zdawał sobie sprawę z tego, że jest to alternatywa fałszywa. Tylko jedno z przedstawionych rozwiązań wiązało się z możliwością poddania decyzji Kierownika Biura kontroli organu II instancji. Żądanie ponowienia pomiarów jako przedawnione, wiązało się dla strony z niekorzystnymi skutkami, jakim było udzielenie jej odpowiedzi pismem przez organ II Instancji, że żądanie to jest spóźnione. Organ zdawał sobie sprawę z tego ,że wybierając drugi wariant alternatywy strona poniesie szkodę w postaci braku poddania decyzji organu I instancji kontroli odwoławczej. Pomimo tego nie poinformował – zgodnie z wymogami art. 9 kpa strony o konsekwencjach podejmowanego wyboru, a w szczególności o przedawnieniu prawa do żądania ponownych pomiarów. Konsekwencją takiego postępowania przez organ było następnie dokonanie przez stronę szkodliwego wyboru, co spowodowało dla niej niekorzystne skutki procesowe. W ten sposób poniosła ona szkodę. Takiego postępowania organu nie usprawiedliwia lakoniczna treść pisma, skoro było możliwe jego odczytanie także w ten sposób, że strona domaga się ponownych pomiarów po uchyleniu zaskarżonych decyzji. Trzeba bowiem wskazać na czas złożenia pisma – a więc po doręczeniu jej decyzji z pouczeniem o przysługujących środkach, a także na fakt, że pismo zostało skierowane do organu II instancji. W trakcie postępowania, na skutek nie zrealizowania obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 kpa doszło zatem do powstania sytuacji, gdy organ uznał, że nie musi rozpoznawać pisma strony w toku postępowania odwoławczego, a wystarczające jest załatwienie pisma strony pisemną odpowiedzią. Na skutek zajęcia takiego stanowiska nie wydał decyzji w ramach procedury odwoławczej. Takie postępowanie musi być uznane za bezczynność organu, ponieważ do nie wydania decyzji, (o którą chodziło stronie) doszło na skutek nie wypełnienia przez organ ustawowych obowiązków, co doprowadziło do podjęcia przez stronę czynności powodującej dla niej szkodę. Takie postępowanie organu również musi być uznane za bezczynność. Nie wykonując błędnie przeprowadzonej czynności wzywania do sprecyzowania pisma, a rozpoznając je zgodnie z przekazaniem go przez organ I instancji, organ ten uniknął by bezczynności. Błędnie przeprowadzona przez organ czynność stała się podstawą bezczynności. W tej sytuacji można powołać się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że nie wykonanie obowiązku informacyjnego może stanowić podstawę do uchylenia decyzji (por. G. Łaszczyca, Komentarz do KPA, art. 9, t.9 i cyt. tam orzecznictwo – SIP LEX). Analogicznie należy potraktować sytuację zachodzącą w niniejszej sprawie, gdzie nie wykonanie obowiązku informacyjnego spowodowało bezczynność organu w sprawie, gdyż strona nie poinformowana o konsekwencjach wyboru udzieliła odpowiedzi, która stała się podstawą do niewydania decyzji przez organ, przy czym nie budzi wątpliwości, że gdyby o konsekwencjach wyboru została poinformowana, to żądała by potraktowania pisma jako odwołanie, gdyż tylko w ten sposób mogła dochodzić uchylenia – w jej mniemaniu – niezgodnej z prawem decyzji. Dlatego też Sąd Administracyjny stwierdził bezczynność organu w sprawie. Jednocześnie w związku z treścią przepisu art.154 § 2 zd. drugie ppsa, był zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność była skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sposób rozumienia obowiązku informacyjnego z art. 9 kpa stanowi trudne zagadnienie interpretacyjne i pomimo pewnej zgodności poglądów sadów w poszczególnych przypadkach może jednak nasuwać trudności interpretacyjne. W niniejszej sprawie brak pouczenia nie mógł zostać uznany za rażące naruszenie prawa. Termin 2 miesięcy do wykonania czynności jawi się jako wystarczający. Podstawą wyroku są przepisy art. 154 § 1 i§ 2 ppsa.