I SAB/Rz 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr. / Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Piotr Popek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości oddala skargę. I SAB/Rz 3/16 UZASADNIENIE Skarżący J.M., w piśmie z dnia 4 maja 2016r. (data wskazana jako data sporządzenia pisma) zawarł skargę "na rażące naruszenie prawa", zarzucając takie naruszenie organowi prowadzącemu postępowanie podatkowe tj. Prezydentowi Miasta. i organowi nadzorującemu to postępowanie tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu .(dalej: Kolegium). Skarga została zarejestrowana w repertorium Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – I SA/Rz, a jednocześnie – wobec braków formalnych skargi – wezwano Skarżącego (karta 25 akt administracyjnych) do ich usunięcia przez oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu; określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego – pod rygorem odrzucenia skargi, jeśli wskazane braki skargi nie zostaną usunięte w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Odpowiadając na wezwanie Skarżący, w piśmie z dnia 7 czerwca 2016r. (karta 31 akt sądowych) potwierdził, że skarga dotyczy zachowania organu podatkowego pierwszej instancji, jak i SKO, przy czym podniósł, że powodem braku precyzji w zakresie zarzutów skargi jest to, że może on nieprawidłowo interpretować terminy prawnicze. Do pism załączył dowody w postaci 1365 kartek oraz makietę poglądową wykonaną ze styropianu (dołączone dokumenty i makieta są przechowywane jako wspólne dla spraw o sygn. I SAB/Rz 3/16 i I SAB/Rz 5/16). Przewodniczący Wydziału I WSA w Rzeszowie, zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2016r. (kata 27 akt administracyjnych), na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) – zarządził rozdzielenie skarg zawartych w piśmie z dnia 4 maja 2016r., a sprecyzowanych w piśmie Skarżącego z dnia 7 maja 2016r. na sprawy: ze skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ze skargi na bezczynność Prezydenta w przedmiocie postępowania podatkowego. Sprawa ze skargi dotyczącej Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zarejestrowana w repertorium I SAB/Rz 3/16, zaś sprawa na bezczynność Prezydenta Miasta w repertorium I SAB/Rz 5/16. Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 lipca 2016r. I SAB/Rz 3/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustanowił dla Skarżącego pełnomocnika z urzędu – adwokata. Wyznaczony przez organ samorządowy adwokat został wezwany do sprecyzowania skargi. Pełnomocnik, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016r. (karta 73-78 akt sądowych), sprecyzował skargę z dnia 4 maja 2016r., ignorując zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I z dnia 9 czerwca 2016r. o rozdzieleniu skarg i odniósł się również do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta. Sąd używając słowa: "ignorując" nie użył go w kontekście pejoratywnym w zakresie obowiązków pełnomocnika, gdyż objęcie sprecyzowaniem zarówno działania (zaniechania) Prezydenta Miasta, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego może być konsekwencją przyjętej "taktyki" postępowania procesowego, a jest to sfera pozostawiona wyłącznie do decyzji Skarżącego i jego pełnomocnika, a sąd w tym zakresie nie dokonuje żadnych ocen, a użył wspomnianego sformułowania gdyż bez skutków procesowych pozostaje to sprecyzowanie zawarte w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2016r., które dotyczy zachowania procesowego organu I instancji tj. Prezydenta Miasta. Sąd już wskazał, że sprawa ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta jest zarejestrowana pod sygnaturą I SAB/Rz 5/16 i termin posiedzenia dla rozpoznania tej sprawy został wyznaczony na dzień 15 listopada 2016r. Dodać należy, że w sprawie I SAB/Rz 5/16 ustanowiono dla Skarżącego pełnomocnika z urzędu – adwokata (postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2016r. – I SAB/Rz 5/16). W sprawie I SAB/Rz 5/16 wyznaczony został personalnie inny adwokat (niż w sprawie I SAB/Rz 3/16), który sprecyzował skargę w piśmie z dnia 19 września 2016r. Wracając więc do sprecyzowania skargi w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016r. w zakresie dotyczącym Samorządowego Kolegium Odwoławczego to pełnomocnik z urzędu Skarżącego wskazał, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, w szczególności poprzez nierozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarg na uchybienia organu pierwszej instancji złożonych w pismach z dnia: 28 grudnia 2015r., 3 lutego 2016r. i 14 marca 2016r. Wniósł o stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] października 2014r. [...], wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazane w wyroku z dnia 10 lipca 2014r. I SAB/Rz 2/14, odniosło się co do zarzutów Skarżącego o niezałatwieniu przez Prezydenta Miasta sprawy w przedmiocie podatku od nieruchomości za: 2005r., 2006r. i okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2007r. Pomimo kompletnego załatwienia sprawy podatku od nieruchomości za wskazany okres J. M. kolejnymi pismami z dnia 22 grudnia 2015r., z dnia 3 lutego 2016r. oraz z dnia 14 marca 2016r. zwrócił się do Kolegium z informacją o dalszej bezczynności pracowników organu podatkowego – Prezydenta Miasta, która trwa jego zdaniem od 2005r. o rażącym naruszeniu prawa przez tych pracowników poprzez manipulację i niszczenie dowodów postępowania w zakresie naliczenia podatku za lata 2001-2004 i niewykonywaniu przez ten organ podatkowy opisanego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014r. Kolegium odpowiednio pismami z dnia 11 stycznia 2016r. [...]; z dnia 16 lutego 2016r. [...] oraz z dnia 18 kwietnia 2016r. [...] udzieliło Skarżącemu odpowiedzi na jego pisma i wyjaśniło, że wszystkie zobowiązania obu organów, wynikające z wyroku WSA w Rzeszowie odnośnie podatku od nieruchomości za 2005r. i 2006r. oraz za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2007r. zostały wykonane. Natomiast, co do zarzucanej negatywnej oceny pracowników Kolegium przekazało tę kwestię do rozpoznania Prezydentowi Miasta uznając, że w tym zakresie zarzuty Skarżącego stanowią skargę na działalność pracowników podlegających służbowo Prezydentowi Miasta. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ, mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności, niezależnie, czy w tym okresie w ogóle nie realizował żadnych działań czy też podjął je, ale nieskutecznie (P.Gołaszewski "Bezczynność organów administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (aspekty prawno-procesowe)" - "Przegląd sądowy" 2009, Nr 6, s.80-81, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 26 kwietnia 2010r. II SAB/Wr 2/10). Kluczowe dla stwierdzenia "bezczynności" jest więc niezałatwienie sprawy w terminie - i to niezależnie od tego, jakie były tego powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (Paweł Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej". Zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego Nr 5 z 2011r., oraz cytowany już wyrok WSA we Wrocławiu z 26 kwietnia 2010r.). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności to, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonanie, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte (dokonane). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie dokonał stosownej czynności. Fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie i nie zawiadomił skarżącego o przyczynach niedotrzymania terminu oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, pozwala określić te zaniedbania jako bezczynność (Zbigniew Kmieciak "Przewlekłość postępowania administracyjnego – Państwo i Prawo 6/2011 oraz powołane tam wyroki: wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2006r. IV SAB/Wa 158/05 i wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2008r. VI SAB/Wa 36/08 oraz wyrok NSA z 4 marca 2003r. I SAB/Łd 23/02). Natomiast pojęcie: "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy wypełniać takimi stanami faktycznymi, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynność" organu. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy (Paweł Kornacki op. cit., B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, Wydanie IV - teza 35 do art. 3), tyle że w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J.Drachal, J.Jasielski, R.Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski :"Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011, str. 238); pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie niesprawność działań organu w ramach terminu podstawowego, jeśli sprawa mogła być załatwiona w okresie krótszym, zarówno gdy organ dokonywał określonych czynności lecz nieskuteczne, jak i - tym bardziej - jeśli w tym okresie organ żadnych czynności nie podjął. Poza tym "przewlekłością" będzie stan, w którym organ administracyjny albo w sposób bezzasadny "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na przyczyny niezależne od niego uniemożliwiające zachowanie terminu podstawowego, albo gdy bieg terminu jest zatrzymany. Zatem kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu administracyjnego w załatwienie sprawy indywidualnej na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (Paweł Kornacki op. cit. i powołane tam: literatura i orzecznictwo). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014r. I SAB/Rz 2/14 zobowiązał Kolegium do rozpatrzenia ponaglenia wniesionego przez J. M. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta w przedmiocie sprawy podatku od nieruchomości za 2005r., 2006r. i okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2007r. – w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt organowi, przy czym stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2014r. [...] (karta 21-22 akt sądowych) uznało wniesione ponaglenie (o którym mowa w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014r.) za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] września 2014r. nr nr [...]; [...]; [...]; [...] i [...] umorzył z urzędu postępowania w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości położonej przy ulicy [...] w M. za 2005r., 2006r., za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2007r.; za okres od 1 maja do 31 grudnia 2007r. oraz za 2008r. Skarżący w piśmie z dnia 31 grudnia 2015r. składa "skargę na dalszą bezczynność UM w M. i SKO na ustalenie podatku od nieruchomości przy ulicy [...]". Kolegium odpowiadając na tę skargę, pismem z dnia 11 stycznia 2016r. [...], wskazało na wydane przez siebie postanowienie z dnia [...] października 2014r. [...]. Dodało, że dalsze kontynuowanie postępowania w żądanym przez Skarżącego zakresie jest bezprzedmiotowe a kolejne pisma w tym zakresie zostaną bez odpowiedzi. Odpowiedź ta została doręczona Skarżącemu w dniu 12 stycznia 2016r. W piśmie z dnia 3 lutego 2016r. Skarżący składa zawiadomienie o dalszej przewlekłości postępowania przez organ I instancji i zauważa, że obecnie, po umorzeniu postępowania za okres 2005-2008r., organ I instancji nadal nie przysyła żadnych zawiadomień o stanie postępowania tego podatku od nieruchomości za dalsze lata. W ocenie Skarżącego jest to rażące naruszenie prawa w związku z tym zwraca się o interwencje i wyciągnięcie konsekwencji. Pismo Skarżącego z dnia 3 lutego 2016r. zostało przekazane przez Kolegium Prezydentowi Miasta jako skarga na działalność pracowników podlegających służbowo Prezydentowi Miasta (pismo Kolegium z dnia 16 lutego 2016r. [...]). Prezydent Miasta uznał skargę za bezzasadną (pismo Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2016r. [...]). Skarżący w piśmie z dnia 14 marca 2016r. zawarł "zażalenie" do Kolegium na rażące naruszenie prawa przez urzędników Urzędu Miejskiego w M. i wskazał m.in. że rażące naruszenie prawa zostało potwierdzone wspomnianym pismem Prezydenta z dnia 7 marca 2016r. Kolegium, pismem z dnia 18 kwietnia 2016r. [...], poinformował Skarżącego że w zakresie podnoszonych zarzutów została mu udzielona odpowiedź pismem Kolegium z dnia 11 stycznia 2016r., a stanowisko tam zawarte jest aktualne. Wskazał również, że Prezydent Miasta uznał skargę na pracowników urzędu miejskiego za bezzasadną. Po przedstawieniu powyżej stanu faktycznego sprawy i przy jednoczesnym podkreśleniu, że w niniejszej sprawie (I SAB/Rz 3/16) przedmiotem skargi jest bezczynność i "przewlekłe postępowanie" Kolegium - Sąd stwierdza, że skarga jest bezzasadna. Kolegium miało dopuścić się nierozpatrzenia skarg na uchybienia organu pierwszej instancji, które zostały złożone przez Skarżącego w opisanych pismach z dnia 28 grudnia 2015r., 3 lutego 2016r. i 14 marca 2016r. Analiza tych pism Skarżącego oraz udzielonych odpowiedzi na nie, w tym przekazanie pisma z dnia 3 lutego 2016r. Prezydentowi Miasta jednoznacznie wskazuje, że Kolegium bezzwłocznie udzieliło odpowiedzi rozpoznając skargi składane na działalność organu podatkowego I instancji, natomiast skargę na pracowników organu pierwszej instancji przekazało organowi właściwemu do rozpoznania tej skargi. Skoro więc Kolegium udzieliło bezzwłocznie odpowiedzi na skargi Skarżącego to nie mamy do czynienia z bezczynnością, ani też z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kolegium. Zauważyć należy, że pełnomocnik Skarżącego wiąże zarzucaną bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium z postępowaniem w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, położonej przy ulicy [...]. Sąd podkreśla, że w zakresie zarzucanej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma zarzutu, że Kolegium dopuściło się tych "deliktów procesowych" w związku z czynnościami procesowymi, do rozpatrzenia których zobowiązany jest w ramach postępowania podatkowego organ drugiej instancji (odwołanie, zażalenie). Charakterystycznym jest, że profesjonalny pełnomocnik nie używa w stosunku do wymienionych już kilkakrotnie wyżej pism Skarżącego określenia – "ponaglenia", a więc ustawowego wyrażenia z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej. Z punktu więc widzenia formalnego nie można zarzucić również Kolegium bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro, do Kolegium nie były kierowane ponaglenia, a więc środek przewidziany przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613 ze zm.) jako środek procesowy służący stronie do eliminowania niezałatwienia sprawy w terminie. W tym miejscu Sąd tylko informacyjnie dodaje, że przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie w postępowaniach podatkowych, zaś nie mają w tych postępowaniach zastępowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23), co wynika wprost z art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwagę tę Sąd poczynił w związku z zarzutami naruszenia wymienionych artykułów kodeksu postępowania administracyjnego. Wymaga też uwypuklenia, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ podatkowy pierwszej instancji nie wymaga uzyskania przez stronę stanowiska przez organ do którego skierowano ponaglenie w trybie art. 141 Ordynacji podatkowej, a warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi jest jedynie wniesienie ponaglenia. W konsekwencji Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną (art. 151 P.p.s.a.).