II SA/Rz 1007/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Przedmiotem skargi B. H. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] udzielającą K. K. pozwolenia na rozbiórkę ganku wejściowego oraz kotłowni zewnętrznej w części piwnicznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 957/2 w obr. [...] położonej przy ul. M. w R. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W sprawie orzekał już Wojewoda, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że do wniosku o wznowienie postępowania nie zostały dołączone stosowne dokumenty (odpisy z księgi wieczystej, akty notarialne lub postanowienia sądu) potwierdzające, że wnioskodawcy przysługuje tytuł prawny do działki nr 957/2 obr. [...] w R. Nakazał także zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. H. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Prezydent zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], w którym zawarta jest informacja o wydaniu przez Prezydenta decyzji z dnia [...] marca 2008 r., (objętej wnioskiem o wznowienie). Pismo to zostało adresowane do B. H. w dniu 7 lipca 2011 r. Analizując terminy doręczeń jakie obowiązują Pocztę Polską S.A. w obrocie krajowym (według załączonej do pisma z dnia 8 maja 2013 r. tabeli, czyli najdłuższy z możliwych terminów D + 5), Prezydent wskazał, że powyższe pismo, które było adresowane do B. H. mogło być dostarczone najpóźniej 13 lipca 2011 r. Tymczasem wniosek, który został skierowany do Prezydenta o wznowienie postępowania opatrzony był datą 1 września 2011 r., a więc nie dochowano terminu do jego złożenia. Ustosunkowując się do przesłanki, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa organ stwierdził, że mimo wezwania wnioskodawcy w tym przedmiocie, dowód taki nie został dostarczony. W zażaleniu na to postanowienie B. H. wniósł o jego uchylenie i wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2008 r. Po rozpoznaniu sprawy w trybie zażaleniowym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przychylił się do rozstrzygnięcia Prezydenta i wskazał, że to na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postepowania ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie o wznowienia wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Wojewoda zwrócił uwagę, że już w dacie 30 września 2009 r. B. H. miał wiedzę o wydaniu przez Prezydenta decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie, co jasno wynika z treści złożonego m.in. przez niego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Miasta [...] dopiero w dniu 1 września 2011 r., a zatem wnioskodawca uchybił miesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Nadto brak jest podstaw do uznania, że wniosek ten w części w jakiej wskazywał na przesłankę "wydania decyzji w wyniku przestępstwa" został także wniesiony w terminie. Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca mimo wezwania nie udowodnił zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., a wręcz w odpowiedzi na wezwanie wskazał, że "trudno mu odpowiedzieć jednoznacznie". Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł B. H. domagając się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie jest dotknięta wadą formalną. Zwrócił uwagę, że istotnym elementem w sprawie jest załącznik graficzny, który w dokumentacji został ujawniony w okresie późniejszym, i nie ma wzmianki o tym w załączniku w treści decyzji jak i w części opisowej. Nadto Wojewoda nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie. Odnosząc się do terminu do złożenia wniosku o wznowienie podał, że o decyzji dowiedział się dopiero po udostępnieniu przez WINB akt do wglądu i po zapoznaniu się z pełną dokumentacją i w dniu 1 września 2011 r. złożył wniosek o wznowienie, w terminie ustanowionym przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać należy, iż sądowa kontrola musi być przeprowadzona w określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalenia zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (i postępowania, które poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji lub postanowienia. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji bądź postanowień uzasadnione jest tym, że ustalenie zaistnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność danego aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji lub postanowienia powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. Dopiero po stwierdzeniu, że taka sytuacja nie zaistniała sąd może przystąpić do badania ewentualnego naruszenia prawa procesowego lub materialnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przy czym kontrola przestrzegania przez organy norm prawa materialnego może być przeprowadzona w ostatniej kolejności (tak T. Woś [w:] T.Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 307-308). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Umknęło bowiem uwadze organów, że w określonych sytuacjach w sprawie wznowienia postępowania następuje tzw. dewolucja kompetencji. Zasadą opisaną w art. 150 § 1 k.p.a. jest, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zgodnie zaś z art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. Przepis art. 149 § 1 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Według § 2 tej normy prawnej, postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak wyżej wskazano, dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 k.p.a.) (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1169/98 – Lex nr 41822) Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa i poglądami doktryny słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" zawarte w art. 150 § 1 k.p.a. należy interpretować jako odesłanie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (tak NSA m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1857/10, Lex 1070810 i B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz - komentarz do art. 150"). Jednakże w niektórych przypadkach to przeniesienie kompetencji przewidziane w art. 150 § 2 k.p.a. może następować także wówczas, jeżeli strona żąda wznowienia postepowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Taka sytuacja zachodzi tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/06). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07 (opub. w LEX nr 484887) zaprezentował powszechnie akceptowane stanowisko, zgodnie z którym w tzw. "wstępnej fazie" postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145 a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Skoro na wstępnym etapie organ nie bada czy wskazane przez wnoszącego podanie (wniosek) podstawy rzeczywiście zachodzą, to jedynie w oparciu o okoliczności podane przez stronę we wniosku bądź też ewentualnie w piśmie uzupełniającym musi ocenić czy wskazywane podstawy wznowienia w konkretnych okolicznościach wpływają na właściwość. W niniejszej sprawie skarżący po wezwaniu go do sprecyzowania podstaw wznowienia postepowania, w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. wskazał, iż domaga się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W samym wniosku z dnia 1 września 2009 r. podał, że w/w decyzja jest wydana z naruszeniem przepisów prawa i przy popełnieniu przestępstwa. Wskazał, że Urząd wydając decyzję i akceptując roszczenie osoby obcej bez zgody i wiedzy współwłaścicieli popełnił przestępstwo. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział II Karny z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], którego kopia znajduje się w aktach organu II instancji wynika, że postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] odmówił wszczęcia śledztwa w tym zakresie, wobec braku znamion czynu zabronionego. Powyższe postanowienie z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt [...] zostało uchylone przez w/w Sąd i przekazano sprawę do dalszego prowadzenia. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] odmówił wszczęcia śledztwa w sprawie: - pkt I niedopełnienia 12 marca 2008r. w R. obowiązków przez dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] poprzez nieuznanie B. H. za stronę postępowania administracyjnego w związku z wydaniem decyzji nr [...] i działanie w ten sposób na szkodę interesu prywatnego wobec przedawnienia karalności czynu; - pkt II – ukrycia bliżej nieustalonego dnia w marcu 2008 r. w R. załącznika graficznego, stanowiącego część materiałów postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] poprzez nieokazanie go do wglądu stronie postępowania – W, H. – tj. o przestępstwo z art. 276 Kodeksu karnego – wobec przedawnienia karalności czynu. Zarządzeniem z dnia 9 lipca 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] odmówił przyjęcia zażalenia W. H. i B. H., w odniesieniu do czynu opisanego w pkt 1 postanowienia z dnia 24 czerwca 2013 r. jako nieodpuszczalnego z mocy ustawy. W świetle opisów czynów oraz wskazań samego skarżącego nie budzi wątpliwości, że podstawa wznowienia jako oparta na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przyczyną, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. powodującą dewolucję kompetencji. Jednocześnie stwierdzić należy, że związana z tą sytuacją podstawa wznowienia oparta na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w podawanych przez stronę okolicznościach także jest działalnością organu, który byłby właściwy do prowadzenia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania. Nie ma znaczenia czy wskazane przez skarżącego przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] rzeczywiście zachodzą, bo tę kwestię bada się dopiero po wznowieniu postępowania. Przed wznowieniem bada się przecież jedynie w tym zakresie czy podanie wskazuje przesłanki "kodeksowe" wznowienia. Jak podkreśla prof. Bożena Adamiak, dewolucja kompetencji z art. 150 § 2 k.p.a. ma charakter ograniczony. Organ wyższego stopnia decyduje bowiem jedynie o dopuszczalności wznowienia oraz wskazuje organ właściwy do przeprowadzenia postępowania. Nie jest natomiast właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym przez art. 149 § 2 k.p.a. (zob. B. Adamiak [w:] Komentarz 12, 2012, s. 586 oraz uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 maja 1995 r. SA/Gd 2623/94 – Lex Polonica nr 329002 – za Małgorzatą Jaśkowską – teza 8 komentarza do art. 150 [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – Lex 2013). NSA w w/w uzasadnieniu wyroku wskazuje, iż wychodząc z założenia, że celem dewolucji kompetencji z art. 150 § 2 k.p.a. jest zachowanie zasady obiektywizmu, przepis ten wbrew jego dosłownemu brzmieniu należy odczytywać w ten sposób, iż w określeniu "o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia" mieści się zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 k.p.a.), jak i decyzja (aktualnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Poglądy powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1400/10 (Lex nr 1068395) wskazano, iż celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ I instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią we własnej sprawie". Jak się podkreśla w doktrynie i orzecznictwie przez pojęcie działalności zawartej w tym przepisie należy rozumieć zarówno działanie jak i zaniechanie. Wobec formalnego charakteru badania przyczyn wznowienia w pierwszej fazie postępowania nie jest możliwe badanie czy rzeczywiście ta przyczyna zachodziła. Stąd decydujące znaczenie muszą mieć wskazania podstaw i opis działania organu przez wnoszącego podanie. W świetle powyższego, mając na względzie działania organu wskazywane przez skarżącego, które mogły wyczerpywać znamiona czynów zabronionych oraz okoliczności związane z drugą z podstaw wznowienia, w ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Wojewody jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.). Dlatego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Ze wskazanych na wstępie rozważań powodów Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skargi ani przejść do dalszego badania zaskarżonego postanowienia.